通政發〔2023〕28號

各縣（市、區）人民政府，市各直屬園區管委會，市各委、辦、局，市各直屬單位：

現將修訂后的《南通市行政規范性文件管理辦法》印發給你們，請認真貫徹執行。

南通市人民政府

2023年12月26日

南通市行政規范性文件管理辦法

第一章　總　則

第一條 為了深入推進依法行政，全面建設法治政府，提高行政規范性文件的制定質量，加強對行政規范性文件的監督管理，維護國家法制的統一，根據《江蘇省行政規范性文件管理規定》等有關規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條 本市行政區域內行政規范性文件的制定和監督管理工作，適用本辦法。法律、法規、規章另有規定的，從其規定。

第三條 本辦法所稱行政規范性文件，是指除規章外，由本市行政機關或者法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱制定機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人或者其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

行政規范性文件包括政府行政規范性文件和部門行政規范性文件。本市各級人民政府制定的行政規范性文件為政府行政規范性文件；政府所屬工作部門以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定的行政規范性文件為部門行政規范性文件。

制定機關內部執行的管理規范、工作制度、機構編制、會議紀要、工作方案、請示報告、表彰獎懲、人事任免等文件不作為行政規范性文件管理。

第四條 行政規范性文件的制定和監督管理工作，應當遵循下列原則：

（一）堅持黨的全面領導，重大的行政規范性文件，應當按照有關規定，及時報告同級黨委（黨組）；

（二）堅持以人民為中心，切實保障公民、法人或者其他組織的合法權益；

（三）堅持體現全面深化改革精神，科學規范行政行為，提高政府治理效能；

（四）堅持法定職責必須為、法無授權不可為，嚴格落實權責清單制度；

（五）堅持社會主義核心價值觀；

（六）堅持講求實效，注重針對性和可操作性。

第五條 行政規范性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察的范圍，作為依法行政考核內容，列入法治政府建設考評指標體系。

第二章　行政規范性文件的制定

第六條 下列單位可以制定行政規范性文件：

（一）市、縣（市、區）、鎮人民政府；

（二）市、縣（市、區）人民政府所屬工作部門；

（三）市、縣（市、區）人民政府依法設立的派出機關；

（四）法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。

本市各級人民政府設立的議事協調機構，以及政府部門的內設機構、下設機構，不得制定行政規范性文件。

第七條 涉及兩個以上制定機關職權范圍的事項，需要制定行政規范性文件的，有關制定機關應當聯合制定行政規范性文件。兩個以上制定機關聯合制定行政規范性文件，應當明確其中一個制定機關為主辦機關。

第八條 制定行政規范性文件不得違法規定下列事項：

（一）增加法律、法規、規章規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；

（二）設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容；

（三）減損公民、法人或者其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產權、勞動權、休息權等基本權利；

（四）超越法定職權規定應當由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；

（五）妨礙建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場的各種事項；

（六）其他應當由法律、法規、規章以及國家政策規定的事項。

行政規范性文件應當包含明確的制度、措施和程序等實質內容。法律、法規、規章和上級行政規范性文件已經作出明確規定的，不得重復制定行政規范性文件。

第九條 制定行政規范性文件應當根據實際需要進行立項審查或者編制年度計劃，并明確負責起草行政規范性文件的單位（以下統稱起草單位）。

第十條 列入行政規范性文件年度計劃的項目應當符合下列條件之一：

（一）法律、法規、規章和上級行政規范性文件明確要求制定實施辦法、實施細則的；

（二）執行法律、法規、規章和上級行政規范性文件，需要制定具體行政管理措施的；

（三）實際工作需要統一作出規定，且屬于制定機關管理權限的。

因經濟社會客觀形勢發展變化等原因，制定機關可以對行政規范性文件年度計劃進行相應調整。

第十一條 制定行政規范性文件一般應當經過下列程序：

（一）評估論證；

（二）征求意見；

（三）合法性審核；

（四）集體審議決定；

（五）向社會公布。

為了應對突發事件、維護總體國家安全、執行上級機關緊急命令和決定需要立即制定行政規范性文件的，可以簡化制定程序。經合法性審核、集體審議決定后，由制定機關負責人批準，向社會公布。

第十二條 起草單位對行政規范性文件界定存有疑義，應當主動商請同級司法行政機關協助研究確定，并在擬提請制定機關發文時，予以明確。

制定機關辦公機構在辦文過程中，對行政規范性文件界定存有異議的，應當轉請同級司法行政機關審核確定。

司法行政機關在審核制定機關或者制定機關辦公機構文件時，認為該文件屬于行政規范性文件但起草單位未予明確的，應當將有關意見反饋制定機關辦公機構，由制定機關辦公機構聯系起草單位按照規范性文件規定辦理。

第十三條 起草行政規范性文件應當對其必要性、可行性、合法性、合理性、廉潔性進行全面論證，調研、梳理存在的問題，對需要解決的問題、擬設立的主要制度、主要措施及其預期效果和可能產生的影響進行評估。

對專業性、技術性較強的行政規范性文件，起草單位可以吸收相關領域的專家參與起草工作，也可以委托相關領域專家、高等院校、研究機構、社會組織等第三方起草。

制定涉及重大公共利益或者公眾權益，可能引發社會穩定、公共安全風險的行政規范性文件，起草單位應當進行風險評估。

制定市場準入和退出、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的行政規范性文件，應當進行公平競爭審查。

制定涉及婦女權益的行政規范性文件，應當進行性別平等評估。

第十四條 對專業性、技術性較強的行政規范性文件，起草單位應當組織參與起草人員以外的相關領域專家進行論證。

專家論證可以采取咨詢會、論證會或者書面咨詢等形式進行。選擇專家參與論證，應當堅持專業性、代表性和中立性。

專家應當獨立開展論證工作，客觀、公正、科學提出論證意見，依法履行保密義務；專家論證后，應當出具由其簽名或者蓋章的書面論證意見。

評估論證結論應當在行政規范性文件起草說明中載明。

第十五條 起草行政規范性文件，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見和召開座談會、論證會、聽證會等多種形式。

除依法需要保密的外，對公民、法人或者其他組織權利義務有重大影響的行政規范性文件，應當向社會公開征求意見。起草單位可以通過政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式，公布文件草案及其說明等材料，并明確提出意見的方式和期限。征求意見期限一般不少于10日；與市場主體生產經營活動密切相關的，征求意見期限一般不少于30日。

制定對企業切身利益或者權利義務有重大影響的行政規范性文件，還應當按照國務院的有關規定充分聽取意見。

起草單位可以根據需要，專項聽取人大代表、政協委員等的意見和建議。

第十六條 公民、法人或者其他組織對行政規范性文件草案內容提出意見和建議的，起草單位應當予以研究處理，并在起草說明中載明。對相對集中的意見和建議不予采納的，應當在起草過程中通過座談會等方式及時進行溝通協商并說明理由，必要時公開反饋意見采納情況。

第十七條 市、縣（市、區）人民政府及其辦公機構和所屬工作部門應當明確承擔行政規范性文件合法性審核工作的部門或者機構（以下統稱審核機構），具體負責行政規范性文件的合法性審核工作。

鎮人民政府、街道辦事處制定的行政規范性文件由基層司法所組織合法性審核。

第十八條 起草單位提交行政規范性文件合法性審核，應當提供下列材料：

（一）行政規范性文件草案送審稿；

（二）行政規范性文件起草說明；

（三）行政規范性文件制定依據及對照表；

（四）征求意見以及意見采納情況和分歧協調情況等材料；

（五）按照相關規定進行聽證、風險評估、公平競爭審查、性別平等評估、專家論證等材料。

政府行政規范性文件送審時，還應當提供起草單位合法性審核意見。

第十九條 提請印發政府行政規范性文件的，政府辦公機構應當對起草單位報送材料的完備性、規范性進行初步審查，不符合本辦法第十八條要求的，可以退回起草單位，或者要求在規定時間內補充材料、說明情況。符合要求的，轉送審核機構審核。審核機構收到轉送的材料后，認為材料不齊全的，也可以要求起草單位補充，或者根據情況退回起草單位。

第二十條 合法性審核主要包括下列內容：

（一）制定主體是否具有制定權限；

（二）制定內容是否符合法律、法規、規章以及國家政策規定；

（三）制定過程是否履行法定程序；

（四）文件形式是否符合行政規范性文件格式；

（五）其他依法需要審核的內容。

第二十一條 審核機構進行合法性審核，根據實際需要，可以采取下列方式：

（一）書面審核；

（二）要求起草單位進行說明；

（三）通過實地考察、召開座談會等方式組織開展調研論證；

（四）通過召開座談會、聽證會、書面征求意見或者公開征求意見等形式聽取社會各方面的意見；

（五）組織有關行業專家進行咨詢或者論證；

（六）組織政府法律顧問、律師進行法律咨詢或者論證；

（七）法律、法規、規章規定的其他方式。

第二十二條 除為了應對突發事件、維護總體國家安全、執行上級機關緊急命令和決定需要立即制定行政規范性文件外，行政規范性文件合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日；審核過程中的征求意見、專家論證、補充材料等時間不計算在內。

第二十三條 有關單位對政府行政規范性文件草案送審稿有不同意見的，審核機構應當進行協調；經協調不能達成一致意見的，審核機構應當將協調的有關情況和處理建議報請制定機關決定。

第二十四條 行政規范性文件草案有下列情形之一的，審核機構應當及時退回起草單位修改、補充材料后再報請審核：

（一）文件內容明顯違背法律、法規、規章、上級政策或者有重大錯誤的；

（二）照抄照搬上級機關制定的行政規范性文件的；

（三）相關部門或者單位對文件內容存在較大爭議，需要起草單位進一步研究論證或者協調的；

（四）制定過程不符合法定程序的；

（五）不符合行政規范性文件格式要求，邏輯結構混亂、文字粗糙的；

（六）不符合合法性審核要求的其他情形。

第二十五條 合法性審核應當健全內部工作機制，形成主要領導負總責、分管領導牽頭抓、審核處（科）室集中審核的工作責任體系。

制定機關要充分發揮審核機構對行政規范性文件合法有效的把關作用，不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。

制定機關辦公機構加強審核監管，凡未經審核機構合法性審核或者經審核不合法的行政規范性文件，起草單位不得提交制定機關，制定機關辦公機構不得提交制定機關集體審議決定。

第二十六條 審核機構可以建立專家協助審核機制，可以采取購買服務等方式，委托法律顧問、公職律師、咨詢機構或有關專家參與行政規范性文件審核。審核機構對第三方提出的審核意見，應當進行分析，并結合工作實際，提出最終審核意見。

第二十七條 審核機構完成合法性審核后，可以根據不同情形，提出書面審核意見；書面審核意見包括合法、不合法、應當予以修改等內容。

起草單位應當根據合法性審核意見對行政規范性文件草案進行修改或者補充；特殊情況下，起草單位未完全采納合法性審核意見的，應當向審核機構反饋，并在提請制定機關集體審議時詳細說明不予采納的理由和依據。

第二十八條 行政規范性文件應當經制定機關集體審議決定。

起草單位應當向制定機關提交行政規范性文件草案、起草說明、制定依據、合法性審核意見等材料。

集體審議情況和決定應當如實記錄，不同意見應當如實載明。

集體審議未通過、需要進行重大修改的行政規范性文件草案，應當在修改后按照本辦法第十一條的規定執行。

第二十九條 制定機關集體審議決定的行政規范性文件，經制定機關主要負責人簽署后，由制定機關印發，并按照政府信息公開的有關規定，向社會公布。

行政規范性文件應當向社會公開。未向社會公開的，不得作為實施行政管理的依據。

第三十條 制定機關應當對行政規范性文件統一登記、統一編號、統一印發、統一公布。兩個以上制定機關聯合制定的行政規范性文件，只標明主辦機關文號，并由主辦機關登記、編號、印發、公布。

第三十一條 行政規范性文件應當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、重大公共利益等特殊情形以及公布后不立即施行將有礙行政規范性文件施行的，可以自公布之日起施行。

第三十二條 行政規范性文件應當明確有效期，有效期應當注明具體日期；有效期屆滿未明確延續的，行政規范性文件自動失效。

行政規范性文件的有效期自施行之日起不超過5年。為了實施法律、法規、規章或者上級行政規范性文件制定的行政規范性文件，有效期需要超過5年的，制定機關應當在起草說明中載明理由，但有效期最長不得超過10年。

專用于廢止原有的行政規范性文件或者停止某項制度實施等的行政規范性文件，不適用本條第一款、第二款的規定。

行政規范性文件的名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期自施行之日起不超過2年。

第三十三條 行政規范性文件有效期屆滿的3個月前，制定機關應當組織起草單位或者實施單位對其有效期是否需要延續進行評估。

經評估需要繼續實施的，由制定機關延續有效期后重新公布，并按照本辦法報送備案；經評估需要修改后繼續實施的，由制定機關參照制定程序執行。

第三十四條 行政規范性文件不溯及既往，但法律、法規、規章和國家政策另有規定的以及為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和權益而作的特別規定除外。

第三十五條 行政規范性文件制定過程中的記錄、材料應當按照檔案法律、法規的規定及時完整歸檔。

起草單位負責對行政規范性文件制定過程中形成的記錄、材料歸檔和檔案管理。

審核機構負責對行政規范性文件合法性審核過程中形成的記錄、材料歸檔和檔案管理。

制定機關辦公機構負責對行政規范性文件集體討論決定和公布過程中形成的記錄、材料歸檔和檔案管理。

第三章　行政規范性文件的備案

第三十六條 行政規范性文件應當自公布之日起30日內，由制定機關依照下列規定向上級機關（以下統稱備案監督機關）報送備案：

（一）政府行政規范性文件報上一級人民政府備案；

（二）部門行政規范性文件報本級人民政府備案；

（三）市、縣（市、區）人民政府依法設立的派出機關制定的行政規范性文件，報設立該派出機關的人民政府備案；

（四）法律、法規授權組織制定的行政規范性文件，報本級人民政府備案；

（五）實行垂直管理的部門制定的行政規范性文件，報上一級主管部門備案，同時抄送文件制定機關所在地的本級人民政府。

兩個以上制定機關聯合制定的行政規范性文件，由主辦機關按照本辦法報送備案。

第三十七條 備案監督機關負責行政規范性文件備案審查工作的機構（以下統稱備案審查機構）具體承擔行政規范性文件備案審查和監督職責。

報送市、縣（市、區）人民政府備案的行政規范性文件，徑送備案審查機構。

第三十八條 報送行政規范性文件備案，應當同時提交備案報告、行政規范性文件正式文本、制定說明、制定依據、合法性審核意見等材料的紙質文本并通過行政規范性文件備案審查工作平臺上傳。

第三十九條 備案審查機構對報送備案的行政規范性文件，就下列事項進行審查：

（一）本辦法第二十條規定的合法性審核內容；

（二）是否存在明顯不當問題；

（三）是否符合本辦法規定的制定程序；

（四）是否按照本辦法予以公布；

（五）其他應當予以審查的事項。

第四十條 備案審查機構經審查發現報送備案的行政規范性文件存在違法或者明顯不當等問題的，按照下列規定予以處理：

（一）由備案審查機構出具備案審查意見，要求制定機關在規定期限內自行糾正，并向備案審查機構書面報告處理結果；制定機關無正當理由逾期未糾正的，由備案審查機構出具備案審查監督決定，責令制定機關限期糾正；拒不糾正的，由備案審查機構提請備案監督機關決定撤銷或者改變；

（二）繼續執行可能造成嚴重后果的，在制定機關糾正之前，備案審查機構可以提請備案監督機關及時作出中止執行該行政規范性文件部分或者全部內容的決定。

第四十一條 行政規范性文件需要報送本級人民代表大會常務委員會備案的，按照相關規定執行。

備案監督機關應當與本級黨委、人民代表大會常務委員會加強協作，建立健全相互會商審查、征求意見、溝通協調、信息共享、培訓交流、聯合調研等備案審查銜接聯動機制。

第四章　行政規范性文件的監督

第四十二條 公民、法人或者其他組織認為行政規范性文件與憲法、法律、法規、規章、國家政策相抵觸的，有權向備案監督機關提出書面審查建議，由備案審查機構予以核實、處理。

對公民、法人或者其他組織提出的審查建議，備案審查機構認為需要制定機關說明有關情況的，制定機關應當在規定期限內予以說明；認為需要有關部門或者地方人民政府提出意見的，有關機關應當在規定期限內回復。

對公民、法人或者其他組織提出修改或者撤銷行政規范性文件的書面建議，制定機關應當予以核實；發現行政規范性文件確有不當的，制定機關應當予以修改或者廢止。

第四十三條 制定機關應當適應經濟社會發展需要，按照上位法和上級行政規范性文件制定、修改、廢止情況，對行政規范性文件進行定期清理、專項清理。

制定機關應當根據清理結果，對行政規范性文件目錄和文本及時作出調整并向社會公布。

第四十四條 備案審查機構經審查發現報送備案的行政規范性文件制定未履行必經程序或者履行程序嚴重不規范的，應當要求制定機關補充完善相關程序，并在一定范圍內進行情況通報；造成嚴重不良影響的，應當按照有關規定問責。

第四十五條 制定機關不按照本辦法要求將行政規范性文件報送備案的，由備案審查機構通知制定機關限期改正；情節嚴重的，由備案審查機構在一定范圍內進行情況通報。

對行政規范性文件存在的問題拒不糾正、拖延糾正的，由備案審查機構在一定范圍內進行情況通報；情節嚴重、造成不良后果的，備案審查機構應當提出處理建議，移送有權機關依法處理。

第五章　附則

第四十六條 行政規范性文件解釋權屬于制定機關。

行政規范性文件有下列情形之一的，由制定機關解釋：

（一）行政規范性文件的規定需要進一步明確具體含義的；

（二）行政規范性文件制定后出現新的情況，需要明確適用行政規范性文件依據的。

行政規范性文件的解釋，與行政規范性文件具有同等效力。

第四十七條 本辦法自2024年2月1日起施行。2010年3月15日起施行的《南通市規范性文件管理辦法》（通政規〔2010〕1號）同時廢止。