社會各界廣泛關注的《南通市城市綠化管理條例》（以下簡稱《條例》）于2020年1月1日正式實施了。《條例》的頒布實施順應了廣大市民群眾的熱切期盼，標志著我市城市綠化管理工作進入了一個嶄新的階段。《條例》從立法層面解決了我市城市綠化中規劃執行不嚴格、綠化品質有待提升、管理養護不精細、監管職責不明確、違法行為查處不到位等問題，強化了對綠地的保護和對毀綠行為的處罰，為減少涉綠違法行為，更好的保護綠化成果提供了法制依據。《條例》的頒布實施將進一步突出我市城市綠化工作的重要性，有利于優化城市綠化管理體制機制，提高城市綠化建管水平，提升群眾愛綠護綠意識，推動我市城市綠化活動納入規范化、科學化、法制化軌道。下面，就《條例》的出臺背景、內容等方面進行解讀。

一、《條例》出臺背景

一直以來，市委、市政府高度重視城市綠化建設，特別是近幾年來，我市以“三城同創”為引領，通過規劃建綠、拆違增綠、見縫插綠等各項措施，高效實施“增綠”行動，相繼建成了紫瑯公園、兩河兩岸“第二生態圈”、生態通廊等一批重點城市綜合性公園及一大批民生小游園，基本實現市民出行“300米見綠，500米見園”的要求；按照快速路、主干道、次干道兩側50、30、20米的寬度，高標準建設了一批城市道路景觀帶；五山及沿江地區生態修復成效彰顯，“面向長江、鳥語花香”的城市客廳初步形成。2018年3月，我市成功獲評“江蘇省生態園林城市”，2019年10月份通過了“國家生態城市”的實地考查，我市即將再獲一張“國字號”招牌。

雖然我市城市綠化工作取得一定成績，但與國內先進城市相比，與市民群眾期盼相比，我市城市綠化工作還存在較多的薄弱環節，究其原因，源于我市城市綠化管理體制機制不夠順暢，現行上位法《城市綠化條例》《江蘇省城市綠化管理條例》位階較高，可操作性不強，難以滿足當前我市城市綠化工作的實際需要，制定一部符合南通實際的城市綠化地方法規，重要性不言而喻。

一是原有綠化法規已明顯滯后。1999年，我市制訂了《南通市城市綠化管理辦法》，并陸續出臺了一系列配套管理規定，對我市城市綠化保護和發展起到了積極的促進作用。2009年，原《南通市城市綠化管理辦法》經政府清理失效，同時，隨著城市化推進和市民對生活品質要求的提升，城市綠化發展不平衡不充分的矛盾日益突出，實踐中因無法律依據或者上位法規定不夠具體，本市制訂的規范性文件又不能作為執法依據，一定程度上影響了城市綠化工作的發展，亟需制定一部切合我市現狀和未來發展的城市綠化法規。

二是城市綠化上位法已作重大修改。2017年3月份，國務院對《城市綠化條例》作出了大的修改，一是刪除了綠化工程設計方案必須報城市綠化行政主管部門審批，二是刪除了城市綠化工程的施工應當委托持有相應資格證書的單位承擔，三是刪除了綠化工程竣工后，應當經城市綠化行政主管部門或者該工程的主管部門驗收合格后，方可交付使用等條款。住建部也于2017年發文取消了園林施工企業資質。

三是城市綠化管理等工作中出現較多新情況、新問題。近年來，在城市綠化工作中自然資源與規劃、市政和園林、住建、城管等部門綠化職責不清、部門推諉，一些單位、個人愛綠護綠意識不強，毀綠、占綠等現象時有發生，毀綠案件處罰標準低、執行難，城市綠化成果得不到很好的保護和鞏固，在一定程度上影響了城市綠化工作的發展，迫切需要制定一部城市綠化地方法規。

四是人民群眾較為關注。隨著社會的快速發展和市民群眾文明程度的提高，人們對城市生活環境和生態環境的要求越來越高，對城市綠化建設管理工作、立法工作提出了更高的要求和期望。近年我市舉行的千人共植櫻花林、千菊進千家、我為濠河提升獻一計等城市綠化相關活動，市民參與度都非常高，老百姓就城市綠化建設管理方面的來信來電也很多，充分反映了市民群眾對制定出臺城市綠化地方法規的熱切愿望和期盼。

二、《條例》的起草依據

《條例》起草過程中，主要依據了《城市綠化條例》《江蘇省城市綠化管理條例》《城市綠線管理辦法》等國務院、省相關最新法律法規。并參考了建設部《城市綠化規劃建設指標的規定》《住房城鄉建設部關于促進城市園林綠化事業健康發展的指導意見》《國家園林城市系列標準》《園林綠化工程建設管理規定》等有關標準規定和導則。

三、《條例》的主要內容解讀

《條例》共計二十條，簡明實用。在立法過程中突出南通特色，不求面面俱到，但求可行、可用，對城市綠化規劃、建設、管理、保護等方面進行了創新和探索。《條例》明確了城市綠化管理主管部門或有關部門的職責，確立了永久保護綠地制度，確定了對擅自占用綠地、擅自移植和砍伐樹木等城市綠化違法行為的處罰標準，確定了群眾參與制度，強化了城市綠化管理和監督。《條例》最大的亮點是將我市城市道路綠化“503020”的成功經驗通過立法在城市新建區域予以固化。

（一）《條例》的適用范圍和職責分工。《條例》考慮與《城鄉規劃法》和現行規劃管理體制的銜接，將鎮規劃區納入適用范圍。條例第二條規定：“本條例適用于本市城市規劃區、鎮規劃區內種植和養護樹木花草等綠化的規劃、建設、保護和管理。”

（二）對社會群眾參與綠化做出規定。《條例》第四條將義務植樹與認種認養、志愿服務等形式相結合，規定本市各級人民政府應當組織開展義務植樹等群眾性城市綠化活動，鼓勵和引導單位和個人以投資捐資、認種認養、志愿服務等方式參與城市綠化工作。

（三）對城市綠化規劃、建設管控提出了具體要求。《條例》明確了城市綠地系統規劃和城市綠線的編制審批程序，強化規劃剛性約束。立足實際需要，規定居住區和單位的綠地率指標不低于省標的要求。提出編制樹種規劃，鼓勵實施立體綠化，推行林蔭路、林蔭停車場建設。《條例》第五條規定：“市、縣級人民政府應當依法組織編制城市綠地系統規劃、劃定城市綠地控制線，并向社會公布。城市綠化主管部門應當科學編制全市城市樹種規劃，推廣種植鄉土樹種、色葉樹種以及市樹市花，體現季相變化，彰顯地域特色。”《條例》第六條第一款規定：“城市居住區和單位的綠化，不得低于省規定的標準。”第六條第三款規定：“鼓勵新建公共服務設施及高架道路等市政基礎設施實施立體綠化；推行林蔭路、林蔭停車場建設。”

明確了城市道路綠化“503020”標準，《條例》第六條第二款規定：“具備條件的城市道路，應當按照快速路兩側各不少于五十米、主干道兩側各不少于三十米、次干道兩側各不少于二十米的標準，規劃建設公共綠地。”

對城市綠化工程、建設工程項目附屬綠化工程的建設單位作出了義務性規定，《條例》第九條明確要求建設單位按照有關規定辦理工程質量、安全監督手續；綠化工程自竣工驗收合格之日起十五日內，將綠化工程的竣工驗收資料報送城市綠化主管部門備案；按照有關規定將綠化工程建設檔案移交城建檔案管理機構；綠化工程竣工后，在建設項目所在地的顯著位置設立綠線公示牌。

（四）對城市綠化保護管理提出具體要求。

為了更好地保護綠地的生態功能、服務功能，對永久保護綠地進行了具體規定。《條例》第七條規定：“市、縣級人民政府應當對具有特殊歷史文化價值或者具有重要自然生態功能的城市綠地進行永久保護，編制永久保護綠地名錄，經同級人民代表大會常務委員會決定后向社會公布。”

明確各類綠地養護責任主體，使綠地養護管理有法可依，有責可查。《條例》第十一條規定：“政府投資建設的城市綠地，由城市綠化主管部門或者其委托的單位負責；單位附屬綠地由該單位負責；居住區綠地，由業主共同負責或者其委托的物業服務企業負責；未實行物業管理的，由鎮人民政府、街道辦事處負責。”

提出了征收拆遷用地范圍內的樹木保護措施。《條例》第十二條規定：“土地征收和房屋拆遷時，縣級人民政府應當對征收和拆遷范圍內具有利用價值的樹木提出處理方案。古樹名木的保護按照有關規定執行。”

嚴格占用城市綠地管理，嚴肅查處任意占用城市綠地行為，更好的保護城市綠化成果。《條例》第十四條規定：“任何單位和個人不得擅自占用城市綠地。因建設或者特殊原因需要臨時占用城市綠地的，應當經城市綠化主管部門同意。臨時占用綠地期滿，占用人應當在規定期限內恢復原狀。”第十七條規定：“擅自占用城市綠地，或者臨時占用城市綠地未按時恢復原狀的，由城市綠化主管部門責令限期退還、恢復原狀，處每平方米五百元以上一千元以下罰款；造成損失的，應當賠償損失。”

詳細列舉了城市綠地內的禁止行為，使市民群眾更加明白在綠地內不能有哪些方面的行為，促進市民群眾提高愛綠意識。《條例》第十五條詳細規定了城市綠地內八大類禁止行為：擅自移植、砍伐城市樹木的；在樹木上晾曬衣物，攀爬樹木的；在綠地內種植蔬菜、焚燒物品的；擅自在綠地內飼養家禽家畜的；擅自在綠地內設置營業攤點的；擅自在綠地內停放車輛的；擅自改變城市公園和綠道的配套服務設施功能的；其他損害城市綠化及綠化設施的行為。對于違反上述規定的，條例第十八條明確了相應的處罰規定。

針對城市綠化檔案管理分散，大量檔案沒有移交、移交不及時、不完整甚至是無人收集的問題，《條例》第十條規定：“市人民政府應當建立城市綠化檔案管理制度。城市綠化主管部門應當定期組織開展城市綠化資源調查，實現城市綠化的信息化管理。”

針對綠化建設和養護過程中會產生大量廢棄物的問題，《條例》第十三條明確規定：“市、縣級人民政府應當建立園林綠化廢棄物收運、處置體系，促進園林綠化廢棄物資源化利用。”