通政發〔2018〕26號 2018年6月28日
各縣(市）、區人民政府，市經濟技術開發區管委會，蘇通科技產業園區管委會，通州灣示范區管委會，市各委、辦、局，市各直屬單位：
為促進我市養老服務業更好更快發展，進一步擴大養老服務有效供給，不斷提升養老服務質量，滿足老年群體多層次、多樣化的服務需求，根據《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》(國辦發〔2016〕91號）和《省政府關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施意見》(蘇政發〔2017〕121號）精神，現結合我市實際，提出如下實施意見。
一、總體要求
(一）指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大精神和省第十三次黨代會、省委十三屆三次全會決策部署，以保障優質養老服務供給為根本任務，著力補齊短板，進一步降低政策門檻、優化供給結構、提升服務質量、激發市場活力，使養老服務業真正成為經濟結構轉型升級的新動能，讓全市廣大老年群體享受到優質高效的養老服務，切實增強人民群眾的獲得感和幸福感。
(二）發展目標。到2020年，全市養老服務市場全面放開，養老服務和產品有效供給能力大幅提升，供給結構更加合理，養老服務政策法規體系、行業質量標準進一步完善，信用體系基本建立，市場監管機制有效運行，服務質量明顯改善，群眾滿意度顯著提高，以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養深度融合，功能完善、服務優良、監管到位、覆蓋城鄉的養老服務體系全面建成，養老服務業成為促進我市經濟發展的新動能。
二、重點任務
(三）降低準入門檻。設立營利性養老機構，在行政審批部門辦理登記后，向轄區縣級民政部門申請設立許可，按照“先照后證”的簡化程序執行。支持養老服務機構連鎖化發展，設立的非營利性養老機構，可在其登記的民政部門管轄范圍內設立多個不具備法人資格的服務網點?！笆濉逼陂g，全市至少培育2家以上品牌養老服務機構或組織，一家能連鎖5家以上養老機構，一家能連鎖10家以上社區居家養老服務中心；每個縣(市）區至少培育2家以上品牌養老服務機構或組織，一家能連鎖3家以上養老機構，一家能連鎖5家以上社區居家養老服務中心。非本地投資者舉辦養老服務項目與當地投資者享受同等政策待遇，項目所在地不得以任何名目對此加以限制。
(四）放寬外資準入。在鼓勵境外投資者在我市獨資或合資、合作舉辦營利性養老機構的基礎上，進一步放開市場，鼓勵境外投資者在我市舉辦非營利性養老機構，并與境內投資者享有同等的土地政策、稅收優惠以及建設和運營補貼等財政支持待遇。市區(崇川區、港閘區、市開發區）對外資投入以自建產權用房舉辦的養老機構，每張護理型床位給予12000元的一次性建設補助；對符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養老機構，每張護理型床位給予7000元的一次性改造補助。對國際著名養老服務企業在我市設立養老區域性總部的，享受我市吸引外資相關獎勵政策。
(五）優化審批流程。全面清理、取消申報養老機構的不合理前置審批事項，優化審批程序，簡化審批流程。簡化對養老機構內設醫療機構以及康復醫院、老年病醫院、護理院等為老服務型醫療機構設立的審批手續，并及時進行醫保定點評估、簽定協議，實行協議管理。相關部門要根據自身職能，對養老機構的設立條件、提交材料、建設標準、服務規范等提供咨詢、指導和幫助，提高行政效率，及時辦理審批，不得將彼此審批事項互為審批前置條件。各級民政部門要在受理養老機構設立申請之日起5個工作日內，作出是否許可的決定。申請設立養老服務類社會組織，符合直接登記條件的可以直接向民政部門依法申請登記，不再經由業務主管單位審查同意。支持新興養老業態發展，對于養老機構以外的其他提供養老服務的主體，鼓勵其依法辦理法人登記并享受相關優惠政策。
(六）加快公辦養老機構改革。加快推進具備向社會提供養老服務條件的公辦養老機構轉制為企業或開展公建民營，到2020年全市社會福利院(中心）原則上全部由社會力量承接運營，農村敬老院公建民營比例達到50%以上，政府運營的養老床位數占養老床位總數的比例不超過30%。鼓勵社會力量通過獨資、合資、合作、聯營、參股、租賃等方式，參與公辦養老機構改革。完善公建民營養老機構管理辦法，政府投資建設和購置的養老設施、新建居民區按規定配建并移交給民政部門的養老設施、國有單位培訓療養機構等改建的養老設施，均可實施公建民營。改革公辦養老機構運營方式，鼓勵實行服務外包。
(七）進一步改進政府服務。舉辦養老機構審批過程中涉及的各有關部門，都要主動公開審批程序和審批時限，推進行政審批標準化，加強對籌建養老機構的指導和服務。加快推行養老機構申辦一站式服務，建立“一門受理、一并辦理”的網上并聯審批平臺，進一步提高審批效率。社會力量舉辦的養老機構、日間照料中心等養老服務設施符合規劃、國土資源、環境保護、消防安全和食品安全要求的，有關部門依法予以認可。各級消防部門要加大對養老機構的消防監督執法力度，積極會同民政部門對養老服務設施的消防安全進行專業指導，對防火設施提出明確要求。各地要制定符合當地實際情況，既保障安全、又方便合理的養老機構設立和管理配套辦法。對火災隱患整改后，達到國家工程建設消防技術標準要求和政府相關規定的養老機構等養老服務設施，應及時辦理消防設計審核、消防驗收或者備案手續。
(八）完善價格形成機制。堅持分類指導，加快建立以市場形成價格為主的養老機構服務收費管理機制。對政府運營的養老機構，以扣除政府投入、社會捐贈后的實際服務成本為依據，按照非營利原則，其基本服務實行政府定價或政府指導價。對民辦營利性養老機構，服務項目和收費標準實行市場調節價，由經營者自主確定。對民辦非營利性養老機構，服務項目和收費標準由經營者合理確定，有關部門對其財務收支狀況、收費項目和調價頻次進行必要監管，同時加強價格水平監測分析。對以公建民營等方式運營的養老機構，由運營方依據委托協議等合理確定服務收費標準。
(九）加強行業信用建設。建立覆蓋養老服務行業法人、從業人員和服務對象的行業信用體系。建立健全養老服務行業信用信息記錄和歸集機制，加強與各級信用信息共享平臺的信息交換和共享，向社會公示相關企業的行政許可、行政處罰等信息。鼓勵引入第三方征信機構，參與養老行業信用建設和信用監管。建立多部門、跨地區的聯合獎懲機制，將信用信息作為各項支持政策的重要衡量因素，對誠實守信者在政府購買服務、發放補貼和債券發行等方面實行支持激勵政策；建立養老服務行業黑名單制度和市場退出機制，加強行業自律和監管。
(十）完善社區居家養老服務功能。建立健全居家養老扶持政策，制定居家養老基本服務清單。落實養老服務補貼和護理補貼制度，重點滿足城市“三無”老人、農村五保老人和經濟困難的高齡、獨居、空巢、失能、失智等老年人群體的養老服務需求。推動基本照護保險制度向居家養老服務傾斜，鼓勵失能人員居家接受服務，增加服務套餐內容，減輕居家失能老人經濟負擔。健全農村老年人“一助一”關愛服務制度，建立城市獨居老人探訪制度。進一步完善政府購買養老服務制度，擴大服務范圍，提升服務質量。到2020年，城鄉社區居家養老服務實現全覆蓋，全市享受政府購買服務的老年人占老年人總數的比例達到10%。推進基層基本公共服務配置，按照《南通市“十三五”時期基層基本公共服務功能配置標準(試行）》(通委發〔2017〕27號）和市政府《關于進一步推進社會養老服務體系建設加快養老服務業發展的實施意見》(通政發〔2015〕27號）要求，新建住宅小區按每百戶20至30平方米的標準配套建設社區居家養老服務用房，已建成的住宅區要按每百戶15至20平方米的標準調劑解決。到2020年，每個城鎮街道配建1家日間照料中心，每個社區(村）配建1家居家養老服務站，所有城鎮街道配建1家中央廚房，城市社區全部配建助餐點。
(十一）推進社區居家養老與機構養老融合。打破社區居家養老和機構養老的邊界，實現優勢互補、融合發展。打開養老機構的“圍墻”，將機構內的助餐、助浴、康復護理等各種專業化服務延伸到周邊社區有需求的老年人，充分發揮專業資源的最大效用。支持各類養老機構承接日間照料中心、居家養老服務站、社區老年護理站的運營管理，為居家老人提供臨時托養、社區康復、助餐、助浴等專業服務；支持養老機構為居家和社區養老服務組織提供技術支撐，發展居家服務的新業態。支持居家和社區養老服務組織與養老機構開展優勢互補和信息互聯互通，為居家老人提供一體化養老服務。建立養老機構和社區養老服務組織的等級評定制度，將評定的結果作為養老服務收費、政府購買服務和誠信體系建設的考量因素。
(十二）提升農村養老服務能力和水平。加大農村養老服務供給，建立廣覆蓋、保基本、多層次的農村養老服務供給體系，滿足廣大農村老年人尤其是經濟困難老年人的養老服務需求。加快農村敬老院向區域性養老服務中心轉型升級，在保障五保對象供養的基礎上，積極拓展社會寄養、日間照料、助餐助急、培訓指導等綜合性養老服務。到2020年全市農村敬老院全部轉型升級為區域性養老服務中心，床位使用率達到70%以上。加強農村為老服務陣地建設，縣(市、區）、鄉鎮人民政府和村級組織要為居家養老提供經費、場地等服務條件。鼓勵農村老黨員、老干部、低齡健康老年人成立為老服務組織，為困難老年人提供生活照料、短期托養、康復護理等基本養老服務。按照城鄉一體化要求，加速推進城鎮與農村之間養老服務資源和要素的流動，利用集體土地流轉租賃等方式，發展農村養老服務設施。大力發展互助式養老，利用農村閑置的學校、村“兩委”用房、醫院用房、民房等資源改造成農村養老互助中心，使農村老年人離家不離村，就近得到便捷的居家養老服務。
(十三）推進居住區適老化建設和改造。通過政府補貼、產業引導和業主眾籌等方式，加快推進適宜養老的居住區建設。切實做好老舊居住區緣石坡道、輪椅坡道、公共出入口、走道、樓梯等設施和部位的無障礙改造，優先支持在老年人居住比例高的住宅加裝電梯。老年人家庭進行生活設施無障礙改造的，市、縣(市、區）人民政府住房城鄉建設、民政部門應當給予指導。對于有失能、失智老年人的最低生活保障家庭、最低生活保障邊緣家庭以及有重度殘疾老年人家庭進行生活設施無障礙改造的，由縣(市）區人民政府給予資金補助。支持開發老年宜居住宅和代際親情住宅。到2020年，全市新建和現有社區適老化改造項目達到10個以上。
(十四）大力發展智慧養老服務。以“一鍵化、一體化、綜合化”為目標，提升智慧養老服務平臺的軟硬件水平。加快推行“虛擬養老院”和居家養老服務智能化，努力構建以居家和社區養老服務為重點的信息支持系統。依托養老服務信息平臺，拓展服務功能，整合家政預約、醫療保健、商品代購、信息提示、緊急救助等線上、線下服務資源，建立老年人、家庭成員、鄉鎮(街道）、社區、養老機構和各類服務組織的多方聯動機制，不斷充實“互聯網+養老服務”發展內涵。到2020年底，全面實現養老服務信息平臺的多級互通互聯和全天候、全方位覆蓋。
(十五）深入推進醫養融合發展。推動醫療衛生資源向社區、家庭延伸?；鶎俞t療衛生機構要與居家老年人家庭建立簽約服務關系，提供定期體檢、上門巡診、上門護理和家庭病床等服務，為老年人提供連續性的健康管理服務和醫療服務?；鶎俞t療衛生機構要主動與嵌入式養老機構、日間照料中心、居家養老服務中心和托老所建立緊密的醫養結合關系，為老年人提供醫療康復服務。支持和推進社區老年護理站建設，鼓勵依托街道居家養老服務中心(站）或社區衛生服務站，設立社區老年護理站，上門為居家失能老人、大病康復期的老年人開展護理服務。鼓勵社區老年人護理站以及其他居家和社區養老服務機構(組織）通過配備必要的設施、設備和專業人員，符合條件的按規定納入醫療保險、照護保險協議管理?；鶎俞t療衛生機構要逐步提高康復、護理床位比例，并根據服務需求增設老年養護、“安寧療護”病床。
推動醫療衛生資源與養老機構深度融合。優先滿足失能、部分失能老年人養老醫療服務需求，重點扶持護理型養老機構發展，積極推動醫療、養護、康復融合發展。鼓勵鄉鎮衛生院將閑置床位轉型為護理型床位，利用現有醫療資源增設老年護理院。推進床位數100張以上的養老機構內部設立衛生室、醫務室、護理站等醫療衛生機構，或建立老年護理院、老年康復醫院，為入住老年人提供醫療康復護理服務，符合條件的內設醫療衛生機構和老年護理院納入城鄉基本醫療保險定點結算范圍。醫養結合型養老機構、老年護理院、老年康復醫院等要為日間照料中心、社區居家養老服務中心提供指導和服務，為行動不便的獨居、失能等老年人提供上門服務。鼓勵符合條件的執業醫師到醫養結合型養老機構、日間照料中心、社區居家養老服務中心多點執業。到2020年底，全市護理型床位占養老機構床位總數50%以上，每個縣(市）區建有2家以上護理院，有條件的縣(市）區建成1家康復醫院。50%的城市社區和有條件的農村社區設立老年人康復活動場所。
完善基本照護保險政策體系。全面實施以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的“醫養結合、醫護結合”的基本照護保險制度，至2020年，實現基本照護保險制度全覆蓋。將失智人員納入照護保險保障范圍，開展失能預防工作。支持鼓勵護理、養老機構發展，將符合規定的護理、養老服務機構及時納入照護保險協議管理范圍，減輕失能人員家庭經濟負擔。進一步推進居家上門服務，完善服務套餐，為居家失能人員提供個性化的照護服務。開展輔助器具服務，通過租賃等形式為居家失能人員提供生活必需的輔助器具。通過積分等辦法鼓勵義工為失能人員提供服務。完善照護保險制度標準化服務模式，制定完善居家服務和輔助器具服務標準和規范。加強照護保險經辦的監督管理，建立照護保險照護經理隊伍。支持商業保險機構參與基本照護保險工作，鼓勵開發適銷對路的保險產品和服務，發展與照護保險相銜接的商業照護保險，滿足多樣化、多層次的照護保險需求。
(十六）繁榮老年產品用品市場。圍繞老年人的衣、食、住、行、醫等需要，支持相關企業利用新技術、新工藝、新材料開發為老年人服務的產品用品，重點推進老年服裝、老年保健食品、老年電子產品、老年康復輔具的研發、制造和銷售。及時更新老年康復輔具配置目錄，積極對接老年人需求。探索開發老年用品租賃市場，鼓勵老年產品用品生產銷售企業發展租賃業務，加強產品流通推廣。鼓勵商場、超市設立老年用品專柜，為老年人購買產品提供便利。相關老年產品用品企業經認定為高新技術企業的，按規定享受企業所得稅優惠。加強老年用品的商貿流通體系建設，建設一批具有區域影響力、以老年用品為主的大型交易市場，構建覆蓋全市城鄉的老年用品倉儲、配送和分銷網絡，重點建設農村地區的連鎖化零售網點。
(十七）強化面向老年人的金融服務。進一步規范并引導銀行、保險、信托等金融機構開發適合老年人的風險較低、回報較穩定的金融產品。推動老齡金融與養生、健康、醫療、護理等養老服務業務融合發展。強化老年人金融安全意識，加大金融消費者權益保護力度。鼓勵扶持現有金融機構業務向老齡金融領域延伸。探索建立老年人住房反向抵押養老保障制度，豐富養老保障方式，發揮保險業的風險和資金管理優勢，更好地參與養老服務業發展。
三、政策支持
(十八）加強規劃引領。各地人民政府要認真貫徹《南通市養老服務業“十三五”規劃(2016～2020年）》，編制實施本地區養老服務業發展規劃和養老服務設施專項規劃。要注重與當地城鄉規劃、土地利用總體規劃、城鎮化規劃、區域規劃等銜接配套，系統提升養老服務能力和水平。
(十九）保障養老服務設施供地。各地人民政府要將各類養老服務設施建設用地納入土地利用總體規劃和年度用地計劃，按照2020年養老床位占老年人口總數40‰的目標，預留養老服務設施建設用地。鼓勵盤活存量用地用于養老服務設施建設。統籌利用閑置資源發展養老服務，有關部門應依據規劃按程序調整其土地使用性質。鼓勵社會力量對閑置的醫院、學校、企業廠房、商業設施、農村集體房屋及其他可利用的社會資源，進行整合改造后用于養老服務。營利性養老服務機構利用存量建設用地建設養老服務設施，涉及劃撥建設用地使用權出讓(租賃）或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，允許補繳土地出讓金(租金），辦理協議出讓或租賃手續。企事業單位、個人對城鎮現有閑置的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，舉辦養老服務機構，經有關部門批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養老服務且連續經營1年以上的，5年內土地使用性質可暫不作變更。民間資本舉辦的非營利性養老機構和政府舉辦的養老機構可依法使用農民集體所有的土地。對在養老服務領域采取政府和社會資本合作(PPP）方式的項目，可以國有建設用地使用權作價出資或者入股建設。社會力量舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構享有同等的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥土地或者農民集體所有土地。
(二十）加強養老服務人才隊伍建設。大力提高養老服務人才專業化教育，加快培養老年醫學、康復、護理、營養、心理、社會工作等專業人才。高等院校、中等職業學校(含技工院校，下同）要圍繞社會對養老服務人才的需求，設置養老服務相關專業，加大培養力度，滿足社會需求。鼓勵市內高等院校、中等職業學校加強與養老服務機構的聯系，進行校企合作訂單式培養。各縣(市）區要統籌相關專項資金，支持養老護理人員培訓、高技能人才培養和職業技能競賽活動、實訓實習點建設、示范性培訓機構建設等。全市重點扶持1～2家優質培訓機構，建立1個市級養老護理實訓實習點。繼續開展養老護理員、管理人員免費培訓，對取得養老護理員技師、高級工、中級工、初級工職業資格證書后，在市區養老機構護理崗位從業2年以上的人員，分別給予每人3000元、2000元、1000元、500元一次性獲證獎勵。將符合條件的失能老年人家庭成員納入免費養老護理培訓范圍。完善薪酬、職稱評定等激勵機制，提高養老服務人員社會地位。鼓勵各地制定養老護理員(非事業編制）特殊崗位津貼政策，根據養老護理員的工作年限、職業資格等因素按月發放崗位津貼。養老護理員和養老服務人員應當納入企業新型學徒制試點和城市積分、準入落戶政策范圍。制定康復、護理人員服務標準，完善職業技能等級與養老服務人員薪酬待遇掛鉤機制。
(二十一）落實財稅支持政策。完善財政支持政策體系，縣級以上地方人民政府應當將養老服務事業經費列入同級財政預算，并根據本行政區域老年人口自然增長情況等因素，科學建立經費調整機制。財政資金要優先向居家和社區養老服務、護理型養老機構、護理院、職業培訓等養老服務短缺領域傾斜，提高財政資金的使用效率。各級要確保福利彩票公益金50%以上支持養老服務業發展，各地養老服務專項資金要加大對居家和社區養老服務的支持力度。民辦非營利性養老機構依法享有與公辦養老機構同等的稅費優惠政策。養老機構為收住的老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等服務，免征增值稅。對民辦非營利性養老機構、居家養老服務組織，在扣除舉辦成本、預留單位發展基金以及提取其他有關費用后，如當年仍有收支結余，經其決策機構同意并經審計符合規定的，可以從收支結余中提取一定比例用于獎勵舉辦人，年獎勵總額不超過以舉辦人累積出資額為基數的同期銀行一年期貸款基準利率兩倍利息額；投入滿5年后，在保證不撤資、不影響法人財產穩定的前提下，經其決策機構同意，出資人產(股）權份額可以轉讓、繼承、贈與。要進一步細化針對經濟困難的高齡、失能老年人的補貼制度，實現精準補貼，有條件的地區要向高齡、空巢、獨居等重點老年人拓展。進一步完善以入住失能、部分失能老年人數量為主要依據的養老機構運營補貼發放政策。
(二十二）加大投融資政策力度。鼓勵社會資本采取建立基金、發行企業債券等方式籌集資金，參與養老服務項目建設。鼓勵大型養老社區、批量化社區居家養老服務項目、醫養結合類項目與國家開發銀行合作，爭取開發性金融支持。探索對非營利性養老服務機構的非公益資產發放抵(質）押貸款，鼓勵銀行業金融機構以養老服務機構有償取得的土地使用權、產權明晰的房產等固定資產和應收賬款、動產、知識產權、股權等抵質押，滿足養老服務機構多樣化融資需求。推廣養老服務類項目政府和社會資本合作(PPP）發展模式，鼓勵、支持社會資本發揮專業化優勢，運用多種運作模式，參與醫養結合類、社區居家服務類養老服務項目的合作建設、管理運營。加強中小養老服務企業的培育、篩選和儲備，支持符合條件的中小養老服務企業在中小板、創業板上市融資，在全國中小企業股份轉讓系統掛牌融資。探索利用區域性股權市場，為非上市養老服務企業提供股份轉讓渠道。全面推行養老服務機構責任保險項目，有效化解養老服務機構風險。
四、保障措施
(二十三）加強標準建設。進一步完善養老服務標準體系建設，加快建設覆蓋全面、重點突出、結構合理的養老服務標準體系。重點研制居家養老、機構養老、醫養融合、能力評估、教育培訓等標準，鼓勵基礎較好的養老服務企業(機構）標準轉化為地方標準，支持養老服務協會、學會制定團體標準。加大養老服務標準的推廣力度，定期對貫徹執行效果進行監督評估。深入開展試點示范，引導和鼓勵工作基礎好的養老服務組織開展標準化試點，對獲批開展標準化試點的單位，應當給予相應支持。
(二十四）加強監督和管理。各地要建立健全養老服務準入、退出、監管機制，有關部門要依照職責分工，加強行業監管，加大對養老服務中食品安全、消防安全、疾病防治、康復護理、服務價格等監管力度，及時查處侵害老年人人身財產權益的違法行為和安全生產責任事故。要堅持正確的養老服務發展方向，嚴禁以舉辦養老機構名義從事房地產開發，嚴禁利用養老機構的房屋、場地、設施開展與養老服務無關的活動。要積極發揮養老服務行業協會作用，加強行業自律，探索建立養老服務糾紛調處機制，依法妥善解決養老服務糾紛，推動養老服務業健康有序發展。
(二十五）加強宣傳引導。堅持以社會主義核心價值觀為引領，大力弘揚敬老、愛老、助老、孝老傳統美德。廣泛宣傳發展養老服務業的重要意義、扶持政策和先進典型事跡，對在養老服務中作出顯著成績的單位和個人給予獎勵，形成全社會關心、支持、參與養老服務業發展的濃厚氛圍。探索建立健康老年人參與志愿互助服務的工作機制，定期組織開展鄰里守望、敬老愛老等志愿服務活動。積極組織開展適合老年人的文化體育娛樂活動，引導老年人參與社區服務、公益活動和健康知識培訓，豐富老年人精神文化生活。