通政發〔2015〕91號 2015年12月31日
各縣（市）、區人民政府，市經濟技術開發區管委會，蘇通科技產業園區管委會，通州灣示范區管委會，市各委、辦、局，市各直屬單位：
為進一步創新和完善行政執法體制機制，加快推進政府治理體系和治理能力現代化，根據《省政府關于開展綜合行政執法改革試點工作指導意見》（蘇政辦發〔2015〕86號）和中央編辦關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的要求，現就深化行政執法體制改革，全面推進綜合行政執法制定如下實施意見：
一、總體目標
深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神，認真落實“四個全面”戰略布局，圍繞建設法治政府和服務型政府的目標，按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用的要求，根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政強制法》等法律法規規定，以完善城市治理體系、提高城市治理能力，實現城市管理現代化為指向，以整合規范執法主體、相對集中行政執法權、推動執法重心下移、優化執法力量配置、完善基層執法制度體系和創新執法監管方式為主要內容，全面推進部門內部、跨部門跨行業和區域性綜合行政執法改革，切實解決多頭執法、多層執法和重復執法等突出問題，進一步提高執法效率和監管水平，加快建立權責統一、監管到位、權威高效的行政執法體制，切實增強基層政府治理能力和社會管理水平。
二、基本原則
（一）權責統一、精簡高效。依法界定和合理劃分各級人民政府及其監管部門的行政執法職責權限，理順職責關系，減少執法層次，整合執法資源，落實執法責任，進一步提升執法效能。
（二）橫向整合、重心下移。整合政府部門間相同相近的執法職能和資源，歸并執法隊伍，減少市、縣（市）區兩級政府執法隊伍種類。積極推進執法重心和執法力量向基層同步下移，全面落實基層屬地監管責任。
（三）依法行政、監管有力。運用法治思維和法治方式履行執法職能，進一步完善執法制度體系和執法程序。創新執法監管方式，加強現代信息技術在執法監管中的應用，加大信用監管力度，強化執法信息共享、社會共治、聯合懲戒和責任追究。
（四）統籌協調、穩步推進。將綜合行政執法改革與政府職能轉變和機構改革、事業單位分類改革、權力清單制度建設、加強事中事后監管有機結合，總體設計，分步實施，重點突破，有序推進。
三、主要任務
（一）全面厘清綜合執法范圍和職責，構建權責統一、監管到位、權威高效的行政執法體系
1.科學確定綜合行政執法范圍。綜合行政執法應重點在基層發生頻率較高、與人民群眾日常生產生活關系密切、多頭重復交叉執法問題比較突出、專業技術要求適宜的市場監管、公共衛生、文化旅游、資源環境、農林水利、海洋漁業、交通運輸、城鄉建設、城鎮管理、社會事業、商務和網絡監管等領域。涉及國家安全、安全生產和限制人身自由的行政執法職權，不列入綜合行政執法范圍。
2.合理劃分執法監管責任。全面梳理市級部門現有執法職能，除法律法規和上級有明確規定、暫時不適宜由基層政府承擔的行政執法職能外，原則上逐步劃轉交由縣（市）區政府承擔。市級部門明確承擔執法職能并設立執法隊伍的，區級一般不設執法隊伍；區級部門承擔執法職責并設立執法隊伍的，市級一般不設執法隊伍。縣（市）區要強化屬地執法監管責任，進一步統籌部門和鄉鎮（街道、園區）的執法管理工作，理順職責關系，厘清執法權限，推動執法重心下移，切實解決基層“看得見、管不著”和執法力量分散薄弱等問題。
3.建立健全執法監管協同配合機制。實行綜合行政執法后，要合理劃分業務主管部門與承擔綜合行政執法部門以及上下級部門之間的職責權限，調整完善權力清單和責任清單，明確部門責任邊界，建立健全部門間無縫銜接的監管機制。業務主管部門要切實履行主體責任，重點做好擬定政策措施、組織編制規劃、實施審查審批、統籌協調指導、落實監管責任等工作，加強對承擔綜合行政執法部門的業務指導和監督，明確執法重點和要求，督促其執行相關法律、法規和政策。承擔綜合行政執法部門要依法履行執法監管、行政處罰及其相關的行政強制等職責，切實落實行政執法責任制，對作出的行政執法決定以及執法過程中發現的問題，應及時通報相關業務主管部門。承擔綜合行政執法部門在行使職權中，需要相關業務主管部門及專業技術機構提供審批資料、技術鑒定及后續補救措施的，各相關部門及專業技術機構應積極做好配合工作。上級業務主管部門要加強對下級業務主管部門和承擔綜合行政執法部門的指導和工作聯系，建立健全溝通配合和業務培訓機制。
（二）整合行政執法機構和職能，分類推進綜合行政執法
1.市級部門推進內部集中綜合執法。整合優化市級部門內部執法監管職能，除法律法規有明文規定和不宜實施集中執法的情況外，原則上對部門內由多個處室、多支隊伍行使的行政執法職能集中歸并到一個處室或者一支隊伍行使。凡將行政執法職能歸并到一個處室行使的，以“撤一建一”、增掛牌子的形式設立綜合行政執法處，實現“一個部門一個處室管執法”。凡行政執法職能歸并到現有部門所屬執法隊伍的，或將部門所屬多支執法隊伍歸并整合的，相應調整職能、機構和人員，實現“一個部門一支隊伍管執法”。積極改進執法方式，探索開展多種形式的部門聯合執法。
2.縣（市）推進跨部門、跨行業綜合執法。縣（市）及通州區探索實行綜合執法和專業執法相結合，逐步減少縣（市）執法部門和執法隊伍，切實改變多頭執法、重復執法等問題。對執法職能相近、執法對象相同、執法方式相似的部門進行機構和職能整合，推進跨部門、跨行業的綜合執法，現階段每個縣（市）原則上設置5～7支綜合性執法隊伍，整合農業、林業、水利、農機等部門的相關執法職能，組建農林水利領域綜合執法機構；整合市場監管、商務、糧食等部門的相關執法職能，組建市場監管領域綜合執法機構；整合城市管理、住房建設、建筑行業管理等部門的相關執法職能，組建城市建設管理綜合執法機構；整合文化、旅游等部門的相關執法職能，組建社會事業領域綜合執法機構；整合資源環境部門的相關執法職能，組建環境保護綜合執法機構；整合交通、運輸、港口等部門的相關執法職能，組建交通運輸領域綜合執法機構。根據上述領域中現有執法機構的執法頻次和隊伍規模，以其中一支隊伍為基礎，整合職能、機構和編制，重新組建綜合行政執法機構，并相應明確其主管部門。對專業要求高、執法頻率低、不適宜開展綜合行政執法的領域和事項，仍維持現行執法體制，實行專業化執法。
3.市轄區推進“區街聯動”綜合執法。按照“跨部門、相關聯、可承接”的原則，在市轄區開展城市管理相對集中處罰權基礎上，整合區其他部門的全部或部分行政執法職能，統一集中行政執法權，實行綜合行政執法。集中行使的區屬部門執法事項和相應配置的執法人員全部下沉到街道。組建街道城市綜合管理機構，統一管理區屬部門下沉到街道的執法隊伍和人員，對外統一由街道城市綜合管理機構組織開展工作，實現“一個街道一支隊伍管執法”。積極支持市轄區從實際出發，進一步加大改革力度，不斷創新城市管理綜合執法體制機制。綜合執法的范圍為：市容市貌、環境衛生管理方面法律、法規、規章規定的全部行政處罰權；城市規劃、綠化管理、住房建設、公安交通（人行道違法停車）、市場監管、環境保護、文化體育等方面法律、法規、規章規定的部分行政處罰權。根據試點情況和實際成效，今后逐步擴大綜合執法的范圍。
4.重點園區及鄉鎮（街道）推進區域性綜合執法。按照“放得下、接得住、運轉得好”的要求，將綜合行政執法向重點園區和鄉鎮（街道）延伸，以城鎮管理相對集中行政處罰權為重點，將縣（市）政府相關部門適宜在基層行使的執法職能下放到重點園區和鄉鎮（街道）。重點園區和鄉鎮（街道）組建綜合執法局（隊），全面推進區域性綜合執法，實現隊伍專職化、管理規范化、手段現代化。加強整體聯動，與區域內市場監管、安全生產、環境保護等執法隊伍建立聯合執法機制，有效整合各類執法力量，實現無縫對接。
（三）創新執法監管手段和方式，推進綜合行政執法現代化、規范化、科學化
1.運用現代科技手段開展執法監督。加大在執法監管中的科技投入，充分利用信息網絡技術實現在線即時監督監測，推動監管方式向數字化、專業化、智能化轉變。綜合運用移動執法、電子案卷等手段，提高執法效能。順應“互聯網+”的發展趨勢，積極運用大數據、云計算、物聯網等信息化手段，依托智慧南通建設，推進行政執法權力運行深化工程、綜合執法智能監管工程、審批信息與執法監管數據共享工程，打造執法和審批信息共享互通的工作平臺。加快部門之間、上下之間信息資源的開放共享、互聯互通，打破“信息孤島”。政府職能部門和綜合行政執法機構之間實時共享有關業務信息，統一歸集、交換和共享行政審批和執法監管信息，實現行政許可、日常監管、行政處罰信息實時流轉、實時抄告、實時監控、實時留痕。加強執法監管大數據的深度開發和應用，通過信用評級、關聯性特征分析和數據篩選等措施，提高執法核查、檢查的針對性和有效性。
2.改革創新執法監管方式。根據監管對象的不同情況，在運用傳統監管方式的基礎上，完善常態化監管機制，采取隨機抽查、“飛行檢查”、專項督查、專項審計、專項整治、事后稽查和績效評價等方式監管，建立科學、規范的抽查制度、責任追溯制度、經營異常名錄和違法經營者黑名單等制度，提高監管水平。建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執法檢查人員“雙隨機”抽查機制，嚴格限制監管部門自由裁量權。合理確定隨機抽查的比例和頻次，既要保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過多和執法擾民。加強抽查結果運用，及時向社會公布抽查及處理結果，與社會信用體系相銜接，形成有效震懾。綜合運用重大項目輔導、服務發展建議、行政監管勸勉、執法事項提醒、輕微問題警示等方式積極開展行政指導，不斷創新執法監管方式，提高行政監管效能。
3.健全社會綜合監管制度。充分發揮行業組織自律作用、市場專業化服務組織監督作用、輿論和社會公眾監督作用，推進行政執法機構與社會管理其他主體的有效銜接和良性互動。通過扶持引導、購買服務等制度安排，支持行業協會和專業服務機構等社會力量參與執法監管相關活動。鼓勵公眾和新聞媒體依法依規進行監督，并依法查處和公告。加強信用監管，建立健全守信激勵和失信懲戒的誠信約束機制，依法將相關行政處罰信息記錄并納入國家和地方統一的市場主體信用信息共享交換平臺，強化信息公開，擴大信用信息和信息產品應用，通過企業信用信息公示系統向社會公示。探索建立綜合行政執法信息與社會信用信息基礎數據庫聯動機制，健全“經營異常名錄”“異常信用記錄”“黑名單”等信用監管制度和失信聯合懲戒機制，將綜合行政執法中涉及公民、法人和其他組織的違法情況納入誠信檔案，讓失信者一處違規、處處受限。
（四）加強配套改革，確保綜合行政執法體制改革順利推進
1.完善行政執法監督機制。要根據綜合行政執法體制改革進展情況，結合推行權力清單和責任清單制度，公開綜合行政執法的部門職責、執法依據、處罰標準、運行流程和監督途徑，推進陽光執法。要加強執法監督，健全執法全過程記錄制度和行政自由裁量權基準制度，嚴格執行執法評議考核、案卷評查、執法過錯責任追究和重大執法決定法制審核等制度，全面落實行政執法責任制。堅持以人為本、執法為民理念，妥善處理執法中涉及人民群眾切身利益的矛盾和問題，促進嚴格規范公正文明執法。按照有權必有責，全面分解落實市縣政府、綜合執法機構及其工作人員的具體執法責任，建立健全明確清晰的監管責任體系和責任追究機制。綜合運用監察、審計、行政復議等方式，加強對綜合執法機構不作為、亂作為、以罰代管等違法違規行為的監督。
2.加強行政執法隊伍建設。按照精簡、統一、效能的原則，在財政供養人員總量不增加的前提下，盤活存量、優化結構，做到職責整合與編制劃轉同步實施、隊伍設立與人員移交同步操作，確保行政執法人員編制重點用于執法一線。堅持德才兼備、以德為先的用人標準，注重選拔政治素質好、業務能力強、作風過硬、善于做群眾工作的干部充實到綜合行政執法部門任職。建立健全執法隊伍管理制度，明確綜合行政執法人員錄用標準，嚴把人員進口關。加強執法人員的綜合業務培訓，嚴格實行持證上崗和資格管理制度，提高執法人員的綜合素質。推動統一執法人員的制式服裝和標志標識，推進綜合行政執法規范化建設，樹立綜合行政執法部門良好形象。
3.做好行政執法與司法的銜接。完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執行執法協作相關規定。建立綜合行政執法部門與公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，實現行政執法和刑事司法無縫對接。綜合行政執法部門發現違法行為涉嫌犯罪的，應當及時移交司法機關，不得以罰代刑。公安機關發現有關違法行為不需要追究刑事責任的，應及時將案件移送綜合行政執法部門。檢察機關行使法律監督權。綜合行政執法部門對當事人不履行行政決定的，依法強制執行或向人民法院申請強制執行。
4.完善執法經費保障制度。綜合行政執法工作經費和能力建設經費由各級財政予以保障。綜合行政執法部門應嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度，統一使用財政部門制發的罰沒票據，罰沒收入須按規定全額上繳財政，嚴禁將罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。
四、組織保障
（一）加強組織領導。綜合行政執法改革涉及領域多、政策性強，情況復雜、組織協調難度大。各地、各有關部門要高度重視，切實加強領導，精心組織實施，確保試點順利推進。市委、市政府建立綜合行政執法體制改革試點工作領導小組，加強統籌協調和工作指導。各地、各部門要建立強有力的工作推進機制，制訂試點具體實施方案，報市政府審批。涉及相對集中處罰權、強制權等的，按照法律和上級有關文件規定履行報批手續。市編辦要會同市政府法制辦等部門認真做好試點指導，適時組織對試點的第三方評估，整個試點工作在2017年年底前基本結束。
（二）密切協調配合。機構編制部門要認真履行職責，切實做好牽頭協調和組織實施工作。政府法制部門要加強合法性審查和法制監督，協調解決執法爭議。人力資源和社會保障部門要加強執法隊伍管理的監督指導，建立健全有關管理制度。財政部門要全面落實財政保障執法經費制度和罰繳分離、收支兩條線管理制度，保障綜合行政執法工作經費和能力建設經費。市級政府職能部門要加強對縣（市）區政府職能部門、承擔綜合行政執法部門的指導和工作聯系，建立健全溝通配合和業務培訓機制，做到同步征詢工作意見、同步布置相關工作、同步開展業務培訓。綜合執法機構要主動加強與有關部門的溝通與銜接，及時做好行政執法權力的承接運轉工作，防止出現職能缺位和管理服務失范。
（三）嚴肅工作紀律。嚴格執行機構編制、組織人事和財務工作紀律，確保政令暢通。特別是在職責劃轉、機構和人員編制整合調整過程中，要按規定處理好人財物和文件案卷資料交接等工作，以保持執法工作的連續性和穩定性。市級相關業務主管部門要從大局出發，積極支持和配合綜合行政執法工作，不得以任何形式對縣（市）區綜合執法改革及機構編制和職能調整進行干預。