通政辦發〔2015〕59號  2015年5月7日

各縣（市）、區人民政府，市經濟技術開發區管委會、濱海園區管委會，市各委、辦、局，市各直屬單位：

　　市農辦等五部門制定的《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實施方案》已經市人民政府同意，現轉發給你們，請結合實際認真貫徹實施。

關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實施方案

市農辦  市財政局  市國土資源局　市法制辦  市檔案局

　　按照市委、市政府決策部署，現就扎實做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作提出如下實施方案。

　　一、總體要求

　　推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，要全面貫徹落實習近平總書記視察江蘇時的重要講話精神，堅持和完善農村基本經營制度，保持現有農村土地承包關系穩定并長久不變，做到確“實權”、頒“鐵證”，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，讓農民吃上“定心丸”，為深化農村改革打下堅實基礎，為城鄉統籌協調發展和農村和諧穩定提供有效保障。

　　二、目標任務

　　按照中央、省統一部署，從南通實際出發，用2年左右時間，到2016年年底前基本完成全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作。通過確權登記頒證，一要解決好承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，為開展土地經營權流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據；二要建立涉及土地承包經營權的設立、轉讓、互換、變更、抵押等內容的登記制度，確認農戶對承包地的占有、使用、收益等各項權利，強化對土地承包經營權的物權保護；三要建立健全市、縣土地承包經營權信息應用平臺，實現對土地承包合同、登記簿和權屬證書管理的信息化，加強土地承包經營權確權登記成果的應用，方便群眾查詢，利于服務管理，更好地服務于現代農業發展和新農村建設。

　　三、序時進度

　　按照試點先行、先易后難、分期分批實施、進度服從質量的要求，明確時間表和路線圖，積極穩妥地予以推進，按時保質完成確權登記頒證各項任務。2015年，各縣（市）和通州區、濱海園區所有鄉鎮、50%以上的村開展農村土地承包經營權確權登記試點工作，并基本完成試點工作，海門市完成掃尾和自查工作；2016年基本完成確權登記任務，確保地塊、面積、合同、證書“四到戶”，面積、合同、登記簿、證書“四相符”，真正做到“確實權、頒鐵證”。

　　（一）組織準備階段（2015年3月～5月）。縣、鄉鎮兩級成立農村土地承包經營權確權登記頒證工作領導小組，制定工作方案，召開動員部署會議，層層配齊工作人員，分級開展業務培訓，組織信息系統軟件開發和測繪單位招標。

　　（二）工作推進階段（2015年6月～2016年10月）。嚴格按照農業部出臺的調查規程分期分批推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，確保工作成果高標準、高質量。

　　（三）縣級自查驗收階段（2016年11月）。按照農業部和省驗收辦法、標準，縣級自查驗收到村。自查合格的縣（市）、區向市農村土地承包經營權確權登記頒證工作聯席會議辦公室申請市級驗收。

　　（四）市級驗收階段（2016年12月）。在縣（市）、區自查的基礎上，市農村土地承包經營權確權登記頒證工作聯席會議辦公室成立核查小組，按照農業部和省驗收標準，對縣（市）、區逐一進行核查，并做好迎接省、部抽查驗收工作準備。

　　四、政策原則

　　農村土地承包經營權確權登記頒證工作，涉及面廣、政策性強，既要解決實際問題，又要防止引發矛盾，必須把握基本原則，嚴守政策底線，真正做到群眾認可，經得起歷史檢驗。

　　（一）堅持依法依規的原則。按照物權法定精神，嚴格執行《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規和政策規定，根據農業部制發的相關規范和標準，開展土地承包經營權調查，完善承包合同，建立登記簿，頒發權屬證書，確保登記成果真實、完整、準確。鄉鎮、村要把開展確權登記頒證工作作為化解農村土地承包糾紛的有效手段，妥善化解土地承包與流轉中的矛盾和糾紛。對于一些疑難問題，在不違背法律政策精神的前提下，通過民主協商妥善處理。權屬爭議未解決的，暫不進行土地承包經營權確權登記頒證。加強土地承包經營權確權登記頒證成果的保密管理，保護土地承包權利人的隱私。

　　（二）堅持保持穩定的原則。這次土地承包經營權確權登記頒證，以二輪承包工作為基礎，是對現有土地承包關系的鞏固完善，不是推倒重來、打亂重分，嚴禁借機違法調整或收回農戶承包地。要以現有承包臺賬、清冊、合同、證書為依據，確認承包地歸屬。對于承包地實測多出面積，要據實確權給原承包農戶，不得收回重分或留作集體機動地使用。對于因征地等原因調整土地的，在本集體經濟組織多數成員沒有異議的前提下，以最近調整后的承包關系為基礎進行確權。對于二輪承包后補簽承包合同、補（換）發證書的，以手續完備的合同、證書為依據確認承包地歸屬。

　　（三）堅持以農民群眾為主體的原則。要始終以農民群眾認可為前提，充分尊重農民意愿，廣泛調動農民積極性，不能替農民做主、代農民決策，不得搞強行推動。做好深入細致的宣傳、動員和解釋工作，讓農民充分了解確權登記頒證工作的目的、意義、作用和程序要求，發揮好農民群眾的主體作用。特別要注意組織老黨員、老干部參與，充分發揮其熟悉情況、調解紛爭的積極作用。村組集體的土地承包經營權確權登記頒證方案，要在本集體成員內部充分討論，達成一致，切實做到農民的事讓農民做主。承包地塊面積、四至等表格材料，要經過農戶本人簽字認可。對于外出不在家的農戶，要采取多種方式及時通知到戶到人，充分保障其知情權、選擇權、決策權。

　　（四）堅持以確地為主的原則。這次土地承包經營權確權，要堅持確權確地為主，凡土地已經承包到戶的，原則上都要確權到戶到地。在經濟比較發達地區、城市近郊區，對于已經實行土地股份合作的村組，一直堅持集體經營的村組，或者納入城市發展規劃、土地很少且地界早已打亂的村組，在尊重農民的情況下，經本集體經濟組織多數成員同意，審慎實施確權確股不確地。不得違背農民意愿，行政推動確權確股不確地，也不得簡單地以少數服從多數的名義，強迫不愿確股的農民確股。確股確權的實施方案，要經村民協商一致，并報縣鄉審核，省市備案。

　　（五）堅持進度服從質量的原則。農村土地承包經營權確權登記頒證是長久大計，必須確保質量，不能怕麻煩、圖省事。各地要根據實際，統籌安排資源，科學把握進度，分期分批推進。堅持試點先行，通過試點及時發現問題，找到解決辦法，在總結經驗的基礎上逐步擴大范圍，不搞齊步走，不強求百分之百。實行全程質量控制，把握入戶調查、測量制圖、公示審核、農戶簽字確認等關鍵環節，守好質量關口，不能為趕進度而簡化程序、降低要求，更不能敷衍了事，防止“吃夾生飯”。

　　（六）堅持地方分級負責的原則。根據中央要求，各級政府尤其是縣鄉兩級對本地區土地承包經營權確權登記頒證工作全面負責。要強化屬地管理，層層落實責任。市級主要承擔組織協調責任；縣鄉兩級主要承擔組織實施責任，是開展土地承包經營權確權登記頒證工作的關鍵主體，領導要親自掛帥，精心組織，全面落實。

　　五、工作重點

　　開展農村土地承包經營權確權登記頒證，核心是確權，重點在登記，關鍵在權屬調查，各地要從實際出發，做好“七項重點工作”。

　　（一）開展土地承包檔案資料清查。依據農村集體土地所有權確權登記發證材料、土地承包方案、承包臺賬、承包合同、土地征收公告、承包經營權證書等相關權屬檔案資料進行清查整理、組卷，按要求進行補建、修復和保全，摸清承包地現狀，查清承包地塊的名稱、坐落、面積、四至、用途、流轉等原始記載；摸清農戶家庭承包狀況，收集、整理、核對承包方代表、家庭成員及其變動等信息。土地承包資料清查中，要把農戶土地流轉情況作為一項重要內容，查清所有流轉地塊的合同簽訂情況。有條件的地方，可以把檔案清查、整理與土地承包管理信息化結合起來，推進土地承包原始檔案管理數字化。

　　（二）開展土地承包經營權調查。對農村集體耕地開展土地承包經營權調查，查清承包地權利歸屬。重點是做好發包方、承包方和承包地塊調查，如實準確填寫發包方調查表、承包方調查表、承包地塊調查表，制作調查結果公示圖表和權屬歸戶表。以農村集體土地所有權確權登記結果為基礎，以第二次全國土地調查成果、符合土地承包經營權查田勘界要求的土地調查成果、30厘米的正射影像圖等為依據，充分利用現有的圖件、影像等數據，繪制工作底圖、調查草圖，利用“圖解+實測”等方法，查清農戶承包地塊的面積、四至、空間位置，制作承包地塊分布圖。發包方調查表由鄉鎮農經負責人審核簽字。承包方調查表、承包地塊調查表，調查結果公示表和權屬歸戶表由村經濟合作社社長和分工村干部審核簽字。調查結果以組為單位公示，公示表和承包地塊分布公示圖應標明公示日期、期限、聯系人（分工村干部和村民組長）、聯系電話等，并加蓋村經濟合作社印章。調查成果經審核公示確認，作為土地承包經營權確權的現實依據。對公示內容有異議的，應補測核實。

　　（三）完善土地承包和流轉合同。根據公示確認的調查成果，完善土地承包合同，作為承包戶取得土地承包經營權的法定依據。對沒有簽訂土地承包合同或原承包合同不是承包方簽字確認的，要重新簽訂承包合同；對承包合同丟失、殘缺的，進行補簽、完善。實際承包面積與原土地承包合同、權屬證書記載面積不一致的，要根據本集體通過的土地承包經營權確權登記頒證方案進行確權。屬于原承包地塊四至范圍內的，原則上應確權給原承包戶。未經本集體成員協商同意，不得將承包方多出的承包面積轉為其他方式承包并收取承包費。土地承包合同記載期限應以當地統一組織二輪延包的時點起算，承包期為30年，本輪土地承包期限屆滿，按屆時的法律和保持現有土地承包關系穩定并長久不變的政策規定執行。在完善土地承包合同的同時，要補全所有流轉地塊的流轉合同，沒有書面合同的，要全部補簽；原簽訂的合同不規范的，要協助流轉雙方重新簽訂。土地流轉合同清查、完善工作作為確權登記成果之一，納入工作考核和自查驗收的內容。

　　（四）建立健全登記簿。根據這次確權登記頒證完善后的承包合同，以承包農戶為基本單位，按照一戶一簿原則，明確每塊承包地的范圍、面積及權利歸屬，由縣級人民政府農村經營管理機構按照規定的程序建立統一規范的土地承包經營權登記簿，作為今后不動產統一登記的基礎依據。登記簿應當記載發包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地塊的面積、坐落、界址、編碼、用途、權屬、地類及是否基本農田，承包合同編號、成立時間、期限，權利的內容及變化等。承包農戶自愿提出變更、注銷登記申請的，經核實確認后，予以變更或注銷，并在登記簿中注明。

　　（五）頒發土地承包經營權證書。根據完善后的土地承包合同和統一規范的土地承包經營權登記簿，在確保信息準確無誤、責任權利明確的基礎上，按規定程序和修訂后的土地承包經營權證書樣本，向承包方頒發土地承包經營權證書，原已發的土地承包經營權權屬證書收回銷毀。承包經營權證書載明的戶主或共有人，要體現男女平等的原則，確保農村婦女在“娘家”或“婆家”有一方作為共有人記載。實行確權確股不確地的，要向承包方頒發土地承包經營權證書，并注明確權方式為確權確股，承包方有意愿要求的，也可以向承包方頒發農村集體的土地股權證。為與不動產統一登記工作銜接，今后可按照“不變不換”的原則，承包農戶可以自愿申請、免費換取與不動產統一登記相銜接的證書，避免工作重復和資金浪費。

　　（六）推進信息應用平臺建設。充分利用現有資源，建立省、市、縣互聯互通的土地承包經營權信息應用平臺，并以縣級為單位建立土地承包經營權確權登記頒證數據庫和土地承包經營權登記業務系統，實現土地承包合同管理、權屬登記、經營權流轉和糾紛調處等業務工作的信息化，避免重復建設和各自為政。以縣級土地承包經營權確權登記結果和現有資源為基礎，與市、省兩級進行有效對接，形成三級聯動的土地承包經營權確權登記頒證數據匯總和動態管理制度。

　　（七）建立健全檔案管理制度。農村土地承包經營權確權登記頒證過程中形成的文字、圖表、聲像、數據等文件材料，是對國家、社會有保存價值的重要憑證和歷史記錄。各地要按照農業部、國家檔案局印發的《農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理辦法》（農經發〔2014〕12號）和省農委、省檔案局下發的《江蘇省農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》（蘇農經〔2015〕2號）要求，堅持統一領導、分級實施、分類管理、集中保管的原則，認真做好土地承包經營權確權和流轉檔案的收集、整理、鑒定、保管、編研和利用等工作。檔案管理工作應當與土地承包經營權確權登記頒證工作同步部署、實施、檢查和驗收，做到組織有序、種類齊全、保管安全，確保管有人、存有地、查有序。

　　六、工作要求

　　農村土地承包經營權確權登記頒證事關重大，各地、各部門要強化組織領導，確保此項工作規范有序推進，取得實際成效。

　　（一）加強組織領導。市政府建立農村土地承包經營權確權登記頒證工作聯席會議制度，由市政府分管負責同志擔任召集人。聯席會議主要職能是：在市委、市政府領導下，組織全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作，對全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作進行指導，協調解決確權登記中的重大問題，完成市政府交辦的其他事項。聯席會議由市委農辦、市國土局、財政局、法制辦、檔案局、公安局、信訪局、市婦聯等部門組成，市委農辦為牽頭單位。市聯席會議成員單位要切實履行各自工作職責，加強協調配合。各縣（市）區成立由主要負責人牽頭的領導小組，精心組織實施農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

　　（二）落實工作責任。農村土地承包經營權確權登記頒證工作，總體要求是市負責組織協調，縣（市）區組織實施，鄉鎮、村具體承擔。各縣（市）區黨委、政府是農村土地承包經營權確權登記頒證工作的責任主體，主要領導要高度重視，親自部署，提供充分的人力和經費保障，分管領導要認真研究，精心組織，加強對工作過程中遇到矛盾問題的會辦和質量進度的督查，一著不讓抓緊抓實每一個工作環節。鄉鎮黨委、政府負責具體工作，黨政主要領導要充分認識開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的重要性和艱巨性，將其擺上特別重要的位置，親自指揮，親自組織，扎實抓好關鍵環節的工作落實，分管領導要全力以赴抓好每項具體工作的落實。要加強村組土地承包經營權確權登記頒證工作的組織領導，切實發揮農村基層黨組織、村委會和村經濟合作社的職能作用，動員和組織廣大農民群眾積極參與到工作中。鄉鎮、村與測繪單位要明確分工，密切協作，合力推進。

　　（三）抓好宣傳培訓。要采取多種形式，生動形象地開展宣傳活動，引導和營造穩步推進土地承包經營權確權登記頒證工作的良好輿論氛圍和工作環境。根據當地實際，通過向農民發放一封信、編印明白紙、宣傳冊、政策問答等，解讀政策，澄清疑惑，方便群眾掌握。制定培訓計劃，分層分批開辦培訓班，對相關工作人員全面開展業務培訓，切實提高培訓的針對性和實用性，確保廣大基層干部、相關技術人員全面掌握工作流程、技術規范和政策界限。

　　（四）保證工作經費。省里將統籌中央和省級財政補助資金，根據工作進度分年撥付，包干使用。按照“不向農民收費、不增加村級負擔”的原則，各縣（市）區要把農村土地承包經營權確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，及時足額撥付到位，確保工作需要。要切實強化土地承包經營權確權登記頒證工作經費管理，規范資金使用，努力降低工作成本，確保資金專款專用、安全高效。

　　（五）強化監督檢查。建立健全土地承包經營權確權登記頒證工作情況報告、監督檢查和成果驗收制度。認真執行土地承包經營權確權登記頒證工作進展情況定期上報規定，充分利用確權登記信息管理平臺匯總各地工作進展情況，并利用《農村工作參閱》適時通報各地工作進展，總結推廣典型經驗。縣級要成立工作督查組，加強檢查監督，及時掌握工作進展情況，對發現的問題及時提出處理意見。對確權登記頒證工作成績顯著的，市里將組織進行通報表彰。

　　各縣（市）區要按照《省政府辦公廳轉發省農委等部門關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作實施意見的通知》（蘇政辦發〔2015〕36號）和本方案的要求，抓緊制定具體工作方案，并報市農辦備案。工作中遇到重大問題要及時向省市農村土地承包經營權確權登記頒證工作聯席會議報告。