通政發〔2015〕44號  2015年6月19日

各縣（市）、區人民政府，市各委、辦、局，市各直屬單位：

　　為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，進一步推動預算管理改革，實施全面規范、公開透明的預算制度，根據新《預算法》、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）、《省政府關于深化預算管理制度改革的通知》（蘇政發〔2015〕10號）和《市委市政府關于深化財稅體制改革加快建立現代財政制度的實施意見》（通委發〔2014〕24號）的要求，現就深化我市預算管理制度改革通知如下：

　　一、充分認識深化預算管理制度改革的重要性和緊迫性

　　1998年以來，我市先后實施了政府采購、部門預算、國庫集中收付、財稅庫行聯網、財政一體化管理、績效管理等重大改革，預算管理范圍不斷拓展，預算管理制度不斷健全，預算審查監督不斷加強，對規范各級政府預算管理、提高政府預算管理水平、促進經濟社會持續健康發展發揮了重要作用。

　　隨著經濟社會發展，現行預算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現代政府治理要求的問題，主要表現在：預算體系不夠健全，預算管理未能全覆蓋；預算管理和控制方式不夠科學，跨年度預算平衡機制尚未建立；預算約束力不強，財政收支結構有待優化；財政結余結轉資金規模較大，預算資金使用績效仍需提高；預算透明度不夠，財經紀律有待加強等，阻礙了財政可持續發展。

　　黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，并對改進預算管理制度提出了明確要求，新《預算法》為深化預算管理制度指明了方向并提供了法制基礎，市委十一屆七次會議也對推進我市預算管理制度改革作出了具體部署。深入推進我市預算管理制度改革，實施全面規范、公開透明的預算制度，是深化財稅體制改革，建立現代財政制度的迫切需要；是實現有效市場與有為政府的結合，加快轉變政府職能的必然要求；是推進國家治理體系現代化，實現經濟社會持續健康發展的重要保障；也是我市扎實推進“兩個率先”的目標和創建陸海統籌發展綜合配套改革試驗區的客觀要求。

　　二、全面推進預算管理改革各項工作

　　全面推進預算管理改革，應堅持遵循現代國家治理理念，劃清市場與政府邊界、全面規范與公開透明、總體設計與協同推進等基本原則，重點做好以下工作：

　　（一）完善政府預算體系，增強政府財力運籌能力

　　1.完善政府預算體系。政府所有收支全部納入預算，構建一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算有效銜接的全口徑預算管理體系。按照“統籌兼顧，突出重點，有保有壓”原則，科學編制一般公共預算支出年度預算，大力壓縮一般性項目和“三公”經費支出，財力重點向公共服務、民生、社會事業、經濟結構調整和可持續發展方面傾斜，建立健全財政民生支出優先保障和發展支出重點保障“兩大機制”；按照本級一般公共預算支出額的1%至3%設置預備費，用于當年預算執行中的突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。一般公共預算的超收收入和結余資金，應當補充預算穩定調節基金。政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按照基金項目編制，做到以收定支。加強國有資本經營收支管理，完善國有資本經營預算制度，所有國有企業全部納入國有資本經營預算編制范圍；對黨政機關、事業單位管理的企業和持有的企業股權分類確權，所有國有股權分別由財政、國資部門履行出資人職責；加強國有資本經營收益收繳管理，建立國有資本經營收益與管理層年薪考核掛鉤機制，國有獨資企業按30%的比例上繳國有資本經營收益。實行社會保險基金全口徑管理，分險種編制社會保險基金預算，積極探索社保基金結余保值增值途徑，在精算平衡的基礎上建立社會保險基金可持續發展機制。

　　2.加大政府預算統籌力度。按規定將地方教育費附加、文化事業建設費、殘疾人就業保障金等11項政府性基金轉列一般公共預算。加大政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度，建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制。對一般公共預算和政府性基金預算都安排支出的項目，應制定統一的資金管理辦法。加強國有資本經營預算支出與一般公共預算支出的統籌使用。國有資本經營預算支出范圍除調入一般公共預算和補充社保基金外，主要用于解決國有企業歷史遺留問題及相關改革成本支出、對國有企業的資本金注入及國有企業政策性補貼等方面。

　　3.健全政府預算標準體系。制定科學合理、動態管理的預算支出定額標準和資產配置標準，推行通用項目和職能項目“清單式”管理，探索職能項目分類定額管理辦法，健全預算安排與執行進度、財政監督檢查和績效評價結果掛鉤機制。建立組織、機構編制、人力資源和社會保障、財政等部門機構人員信息共享機制，嚴禁超編配備人員，杜絕“吃空餉”現象。加強人員編制和資產管理，健全人員編制、資產管理與預算管理相結合的機制。嚴格按照政府收支分類功能科目和經濟科目編制部門預決算和政府預決算。

　　（二）推進預決算公開，建立透明預算制度

　　1.擴大公開范圍。除涉密信息外，各級政府要及時公開經本級人大或人大常委會批準的預算、預算調整、預算執行情況、決算報告及報表，并對本級政府財政轉移支付安排和執行情況、政府采購情況以及舉借債務情況等重要事項作出說明。各級所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算、“三公”經費預決算。2015年起公開“會議費”和“培訓費”，并對機關運行經費的安排和使用情況、政府采購情況等重要事項作出說明。2015年各縣（市）、區政府要全面公開政府預決算、部門預決算及“三公”經費預決算。

　　2.細化公開內容。除涉密信息外，政府和部門預決算應全部細化公開到支出功能分類項級科目，逐步實施部門預決算按基本支出和項目支出公開。按時公開市級政府部門專項資金管理清單。推進“三公”經費詳細公開，細化說明因公出國（境）團組數和人數，公務用車購置數及保有量，國內公務接待的批次、人數、經費總額等內容。逐步公開政策制定、項目評審、資金分配、績效評價、財政監督等決策過程和依據。

　　（三）改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制

　　1.改進年度預算控制方式。一般公共預算審核的重點由平衡狀態向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，各級政府向本級人大報告支出預算的同時，重點報告支出政策內容。預算執行中需增加或減少預算總支出，必須報經本級人大常委會審查批準。收入預算從約束性轉為預期性，根據經濟形勢和政策調整等因素科學測算。在國務院批準的舉債限額內，積極向省申報地方政府債券分配額度，置換以前年度地方政府債務和支持地方公益性事業發展。

　　2.建立跨年度預算平衡機制。根據經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算執行中如出現超收，用于化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如采取上述措施后仍不能實現平衡的，區級政府可通過申請上級政府臨時救助實現平衡，并在下一年度預算中歸還。政府性基金預算和國有資本經營預算如出現超收，結轉下年安排；如出現短收，通過削減支出實現平衡。

　　3.實行中期財政規劃管理。市級財政爭取從2016年起，會同各部門試編三年滾動財政規劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制、資金保障措施和評價辦法，提高財政政策的前瞻性和可持續性，提高財政預算的統籌能力。各縣（市）、區政府也要積極探索編制三年滾動財政規劃。中期財政規劃要與經濟和社會發展規劃及國家宏觀調控政策相銜接。強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。各部門、行業規劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規劃相銜接。推進部門編制三年滾動規劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制。

　　（四）加強財政收入管理，清理規范財稅優惠政策

　　1.依法加強稅收征管。各級稅收征管部門要依照法律法規及時足額組織稅收收入，并探索建立與相關經濟指標變化情況相銜接的考核體系，做到依法征收、應收盡收，不收過頭稅。嚴格減免稅管理，不得違反法律法規的規定和超越權限多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征稅款。加強執法監督，強化稅收入庫管理，對故意混庫侵占市級稅收收入的行為從嚴查處，并對相關人員進行問責。

　　2.加強非稅收入管理。各地區、各部門要依照法律法規切實加強非稅收入管理。繼續清理規范行政事業性收費和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目。嚴格財稅征管行為，建立和實施收費基金目錄清單制度，正稅清費，提高收費政策的透明度和財政收入質量。嚴格落實中央、省各項減免稅費政策，減輕企業負擔，激發市場主體活力。加快建立健全國有資源、國有資產有償使用制度和收益共享機制。加強國有資本收益管理，完善國家以所有者身份參與國有企業利潤分配制度，落實國有資本收益權。加強非稅收入分類預算管理，完善非稅收入征繳制度和監督體系，嚴禁違規減免、緩征或隱匿、滯留、挪用、坐支非稅收入，嚴禁通過違規調庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入。

　　3.全面清理規范稅收等優惠政策。嚴格按照《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62號）、《省政府關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（蘇政發〔2015〕13號）要求，按照稅收法定原則，全面清理各地區、各部門違規自行制定的稅收等優惠政策。未經國務院批準，各地區、各部門在起草規章制度、發展規劃和區域政策時都不得規定具體稅收優惠政策。規范非稅等收入管理，嚴禁對企業違規減免或緩征行政事業性收費和政府性基金、以優惠價格或零地價出讓土地；嚴禁低價轉讓國有資產、國有企業股權以及礦產等國有資源；嚴禁違反法律法規和國務院規定減免、緩征企業應當承擔的社會保險繳費，未經國務院批準不得允許企業低于統一規定費率繳費。各地區制定的與企業及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優惠政策，包括先征后返、列收列支、財政獎勵或補貼，以代繳或給予補貼等形式減免土地出讓收入等，要堅決予以取消。建立稅收優惠政策備案審查、定期評估和退出機制，加強考核問責，嚴懲各類違法違規行為。

　　（五）優化財政支出結構，完善財政轉移支付制度

　　1.合理安排財政支出。嚴格執行《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，嚴控政府性樓堂館所、財政供養人員以及“三公”經費等一般性支出。清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。對重點支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排，優先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。完善公共服務支出保障機制，提高民生保障水平。2016年，全市民生支出占一般公共預算支出的比重達到60%，2020年達到70%。統一預算分配權，所有預算資金納入財政部門統一分配，各部門不得對下撥付資金。除國務院、省政府另有規定外，各級、各部門一律不得將特定領域財政投入情況納入對下級政府及其部門的政績考核體系。按照國家部署，除法律有專門規定外，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和采礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費。

　　2.完善市區財政管理體制。按照“增強市區合力、強化激勵約束、提升分配績效”的原則，完善市對區財政體制。通過完善稅收分成、明晰支出責任、健全轉移支付三大機制，引導經濟發展方式加快轉變。完善稅收分成辦法，增強各區發展實體經濟的積極性。明晰支出責任，進一步梳理界定教育、“三農”、社保等社會事業和民生支出事權。健全一般性轉移支付增長機制，整合規范現有專項轉移支付項目。建立市區生態補償財政轉移支付制度。建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，實行財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤政策，推動基本公共服務由戶籍人口向常住人口拓展。

　　3.規范財政專項資金管理。調整財政專項資金分配機制，加大跨部門整合力度，聚焦重點領域、關鍵環節、重大項目，增強財政資金引導的針對性，促進各類要素特別是金融要素、資本要素的加速集聚。清理目標、用途相同或相近的財政專項資金，將現有市級財政專項資金按用途分類整合為工業、農業、服務業、科技、教育、文化、人才、生態文明、社會保障等大項，實行“清單式”管理，根據使用績效調整清單內容和規模。對清單內財政專項資金明確責任部門牽頭管理，建立協同工作機制，落實績效責任。對同一領域或同一項目但不同部門的專項資金整合使用，使每項資金形成透明的分配政策、明確的績效目標、客觀的評價結果。

　　4.加強政府購買服務資金管理。堅持政府購買服務與推進事業單位改革、社會組織改革相結合，提高公共服務質量。動態調整和完善政府購買服務指導性目錄，加快制定政府購買服務項目標準，健全政府購買服務預算管理體系。政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或者經批準的專項資金等既有預算中統籌安排。

　　（六）強化預算執行管理，提高財政支出績效

　　1.加強預算執行管理。硬化預算約束，嚴格執行人大批準的預算，嚴禁超預算或無預算支出，嚴格按照法定程序調整預算。年度預算執行中除突發事件處理及其他難以預見的支出通過動用預備費解決外，一般不出臺增加當年支出的政策，一些必須出臺的政策，通過預算調整或以后年度預算安排資金。及時批復部門預算，嚴格按照預算、用款計劃、項目進度、有關合同和規定程序及時辦理資金支付，涉及政府采購的應嚴格執行政府采購有關規定。加快轉移支付預算正式下達進度，市財政局在接到省財政廳一般性轉移支付和專項轉移支付后，在30日內正式分配下達到區財政部門。市、縣各級財政安排對下一般性轉移支付和專項轉移支付，在本級人民代表大會批準預算后的30日和60日內正式下達。對據實結算等特殊項目的轉移支付，可以分批下達預算，或者先預付后結算。

　　2.提高專項資金績效。發揮財政資金的杠桿作用，改革現有較為單一的無償補助扶持方式，采取可持續發展的財政資金資本化運作模式，運用股權投資、風險補償、創業引導、擔保、貸款貼息等方式支持經濟發展、轉型升級和科技進步。從財政專項資金中統籌不少于30%的資金設立產業基金，新增專項資金每年不少于50%充實到產業基金。探索設立創業投資母基金，擴大創業投資引導基金規模，改造和提升創投平臺，推動創業投資基金和產業發展基金融合發展。建立產業基金進退機制，加速產業基金的循環和周轉。試行產業項目、重大專項等“項目公司化”運作，財政扶持資金采用資本化投入，項目完成后有序退出，輔助以貸款貼息和科技金融風險投資等多樣化扶持方式。加強財政專項資金監督管理與績效評價，確保專款專用，提高專項資金使用效益。

　　3.規范國庫資金管理。規范國庫資金管理，提高國庫資金收支運行效率。全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶須在2016年底前取消。嚴格權責發生制核算范圍，各級財政除國庫集中支付年終結余外，一律不得按權責發生制列支。按國務院規定施行權責發生制的特定事項，應當向本級人大常委會報告。全面清理已經發生的財政借墊款，應由預算安排支出的按規定列支，符合制度規定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規定的借墊款限期收回。加強財政對外借款管理，各級財政嚴禁違規對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善地方國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。

　　4.加強結轉結余資金管理。建立結轉結余資金定期清理機制，有效盤活財政存量資金，確保結余結轉率達到省定要求。各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理，其中一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩定調節基金。加大結轉資金統籌使用力度，對不需按原用途使用的資金，可按規定統籌用于民生領域。從2015年起，除國家另有規定除外，對政府性基金預算中連續兩年未用完的結轉資金，全部調入一般公共預算。建立預算編制與結轉結余資金管理相結合的機制，細化預算編制，提高年初預算到位率。建立科學合理的預算執行進度考核機制，實施預算執行進度的通報制度和監督檢查制度，有效控制新增結轉結余資金。

　　5.健全預算績效管理機制。全面推進預算績效管理工作，以結果為導向，強化支出責任和效率意識，逐步將預算績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金。加快推進績效目標管理，調整和完善績效目標編制辦法，進一步加強績效目標審核，積極探索建立以績效目標為先導的預算編制模式。深入實施績效評價，不斷完善財政支出績效評價方式方法，大力拓寬績效評價范圍，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。強化績效結果應用，將績效目標評審意見作為項目預算安排、調整和進入財政滾動項目庫的重要依據；績效評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排財政預算的重要依據。積極推進將預算績效納入政府績效管理。

　　6.建立權責發生制政府綜合財務報告制度。按照國家制定的政府綜合財務報告制度改革方案、制度規范和操作指南，建立政府綜合財務報告和政府會計標準體系，待條件成熟時，政府綜合財務報告向本級人大或其常委會報告。研究將政府綜合財務報告主要指標作為考核地方政府績效的依據，逐步建立政府綜合財務報告公開機制。

　　（七）規范地方政府債務管理，防控財政風險

　　1.建立規范的政府舉債融資機制。市、縣（市）政府確需舉借債務的，須向省政府提出申請，由省政府審核后代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。剝離融資平臺公司政府融資功能。推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。

　　2.對政府債務實行規模控制和分類管理。對政府債務規模實行限額管理，并不得突破批準的限額。政府債務分為一般債務、專項債務兩類，分別納入預算管理。一般債務通過發行一般債券融資，納入一般公共預算管理。專項債券通過發行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。

　　3.嚴格限定政府舉債程序和資金用途。市、縣（市）區政府舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。政府舉借債務要遵循市場化原則。建立政府信用評級制度，逐步完善政府債券市場。政府舉借的債務，只能用于公益性支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。

　　4.建立債務風險預警及化解機制。根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，債務高風險地區要積極采取措施，逐步降低風險。對甄別后納入預算管理的政府存量債務，各地區可按照規定程序申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構。要硬化預算約束，防范道德風險，縣（市）、區政府對其舉借的債務負有償還責任，市級實行不救助原則。

　　5.建立考核問責機制。把政府債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各級政府要對本地區地方政府債務負責任。各級政府要切實擔負起加強政府債務管理、防范化解財政金融風險的責任，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。

　　（八）規范理財行為，嚴肅財經紀律

　　1.堅持依法理財，主動接受監督。各地區、各部門要嚴格遵守新預算法、稅收征收管理法、會計法、政府采購法等財稅法律法規，依法行使行政決策權和財政管理權，自覺接受人大監督和社會各界的監督。審計部門要建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監督。各縣（市）、區要建立財政監督與人大監督、審計監督、行政監察等相互銜接、信息共享制度，形成“大監督”工作格局，提高監督的有效性。加快推進預決算公開，增強政府理財的透明度，減少政府自由裁量權，讓財政資金在陽光下運行。

　　2.健全制度體系，規范理財行為。要加強預算編制、收入征管、資金分配、國庫管理、政府采購、財政監督、績效評價、責任追究等方面的制度建設，用制度管人管事，用制度約束權力運行。要規范理財行為，嚴格按照規范的程序和要求編報預決算，按規定的用途撥付和使用資金，預決算編報都要做到程序合法、數據準確、情況真實、內容完整。要健全動態監控體系，利用信息化手段動態監控所有財政資金運行的全過程。

　　3.嚴肅財經紀律，強化責任追究。財經紀律是財經工作中必須遵守的行為準則，也是預算管理制度改革取得成效的重要保障。各級政府要對本地區各部門、各單位財經紀律的執行情況進行全面檢查。通過單位自查、財政部門檢查和審計監督，及時發現存在的問題。強化責任追究，對檢查中發現的虛報、冒領、截留、挪用、轉移、滯留財政資金以及違規出臺稅收優惠政策等涉及違規違紀的行為，要按照新預算法等法律法規的規定嚴肅處理。

　　三、加強深化預算管理制度改革的組織領導

　　深化預算管理制度改革涉及制度創新和利益關系調整，任務艱巨，面臨許多矛盾和困難。各地區、各部門要從大局出發，把思想與行動統一到黨中央國務院、省委省政府、市委市政府決策部署上來。要以高度的責任感、使命感和改革創新精神，切實履行職責，加強協調配合，認真落實各項改革措施，合力推進預算管理制度改革。要堅持法治思維，做到于法有據，在法治軌道上全力推進預算管理制度改革。市財政局要加強工作指導和統籌協調，妥善解決改革中出現的矛盾和問題。市有關部門要強化責任意識和配合意識，明確責任分工，健全工作機制，共同推進各項改革。各縣（市）、區政府要加強組織領導，結合本地實際情況制定具體落實措施和工作方案，確保各項改革取得實實在在的成效。