通政發〔2013〕18號

各縣（市）、區人民政府，市經濟技術開發區管委會，市各委、辦、局，市各直屬單位：

　　為深入貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號）和《國務院關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）精神，根據省政府關于推進依法行政、建設法治政府的部署以及省全面推進依法行政工作領導小組《全面推行行政指導工作的意見》的有關要求，現就在全市行政機關推行行政指導工作提出如下實施意見：

　　一、充分認識全面推行行政指導工作的重大意義

　　行政指導是行政機關為有效實現行政目的而實施的引導、指點、教育、勸告、建議等非強制行為，是對傳統行政管理方式和執法方式的重要變革和補充。近年來，我市各級行政機關圍繞中心、服務大局、突出重點，扎實有效地推進依法行政，為全市經濟社會發展提供了良好的法治環境。但是，我們也必須清醒地看到，隨著法律法規進一步健全，法律救濟手段逐步完善，公民法律維權意識不斷增強，傳統的行政管理方式已難以有效達到行政管理目的，行政指導作為一種柔性、靈活和有效的行政管理方式，體現了剛性監管向柔性服務轉變的過程，貫穿了以人為本理念，能夠很好地適應當前經濟發展形勢和社會變革的需要，對于塑造服務型政府形象具有十分重要的意義。

　　全面推行行政指導工作，一是對塑造政府親商富民形象有重大意義，對南通經濟轉型升級、積蓄發展后勁、增強綜合競爭力、增強招商引資引智吸引力有重大作用；二是可以大大減少行政相對人由于不熟悉法律、法規以及政策而造成的違法違規等行為，從而減少行政處罰和行政爭議，提高社會運行效率，降低運行成本，促進社會和諧穩定；三是可以密切政府與民間的溝通互動，使政府的政策、決策更加符合經濟社會發展的客觀規律，更加切合實際需要，更加有利于促進經濟社會的發展；四是政府可以通過購買服務，借助行業協會和中介組織等社會力量，協助政府開展行業指導、行業管理，增強行業自律功能和企業自律意識，有利于推動政府職能的轉變。

　　各地、各部門要充分認識加強行政指導的重要性和緊迫性，堅持把這項工作作為推進依法行政、建設法治政府的重要內容，作為創新社會管理、構建和諧社會的重要舉措，加大力度、全面推行，切實把行政指導各項工作抓緊、抓實、抓好。

　　二、準確把握行政指導工作的總體要求和主要原則

　　（一）總體要求

　　以科學發展觀為指導，認真貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《國務院關于加強法治政府建設的意見》精神，圍繞全面推進依法行政、加快建設法治政府目標，堅持以人為本、執政為民，把行政指導貫穿于行政管理工作全過程，綜合運用重大項目輔導、服務發展建議、政策指引、規勸提示、獎勵引導、示范推薦、信用公示、信息披露、警示告誡、案件回訪、行政建議等方式開展行政指導工作，創新監管模式，提高行政管理效能，提升服務企業、服務基層、服務發展的能力，為實現南通“兩個率先”目標提供良好的法治環境。

　　2013年上半年，全市各級行政機關都要建立行政指導制度，全面推行行政指導工作。

　　（二）主要原則

　　1.合法原則。行政指導的工作內容和實施方式應在法定職責范圍內進行，不得超越法定權限、違反法律規范和政策規定，不得侵害行政管理相對人的合法權益。

　　2.合理原則。行政機關實施行政管理應優先采用行政指導等非強制方式，采取的方法應必要、適當，平等對待行政管理相對人，綜合考慮指導成效，避免給行政管理相對人帶來不必要的負擔。

　　3.公開原則。行政機關實施行政指導除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私外都應公開，將行政指導的依據、內容、方法、程序及行政管理相對人的權利等在辦公場所、工作網站公示，依法保障行政管理相對人的知情權、參與權和救濟權。

　　4.便民原則。行政指導的實施程序應簡明高效，針對不同類型事項，采取靈活多樣的方法，為行政管理相對人提供優質服務。

　　三、科學設定行政指導工作的內容和指導方式

　　當前，推行行政指導應突出行政許可、非許可行政審批、行政處罰、行政強制等領域。行政機關在開展行政許可等審批工作中，要深入貫徹《中華人民共和國行政許可法》，通過實施行政指導加大為市場主體服務的力度，積極培育、支持、引導社會組織參與社會管理和服務。行政機關在實施行政處罰時，要通過推行行政指導，落實《中華人民共和國行政處罰法》關于“堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的規定，最大限度維護行政管理相對人的合法權益，避免粗暴對待當事人、侵害執法對象的人格尊嚴。行政機關在實施行政強制過程中，凡采用教育、勸導等行政指導手段可以達到行政管理目的的，不得實施行政強制。

　　各行政機關在實施具體行政指導時，可以根據各地、各部門不同的特點采用不同的工作方式。為進一步規范行政指導，以下行政指導方式供各地、各部門參考：

　　（一）重大項目輔導。行政機關根據行政管理和服務職能，對重點項目實施重點輔導，引導企業強化發展戰略，根據國家產業政策積極進行改革，增強企業競爭力。同時為重大招商引資項目、企業投資項目、企業技術革新項目、重大行政許可項目提供行政指導和服務。

　　（二）服務發展建議。行政機關根據服務職能，在日常監管中為企業積極提供產業信息，引導企業有效參與市場競爭，規范企業經營行為，為企業健康發展提供建議和意見。

　　（三）行政監管勸勉。針對市場主體內部制度缺失、疏于管理出現的違法行為，以及行政機關在巡查過程中發現市場主體存在的普遍性問題，行政機關可以約見其法定代表人或相關負責人進行談話勸勉，督促其完善制度，整改自身存在的問題，避免違法違規行為再次發生。

　　（四）執法事項提示。行政機關根據對群眾舉報投訴情況和日常執法數據的分析，在某一違法行為易發時段到來之前，以口頭或書面形式向行政相對人宣傳、解釋法律法規，提前告知各項行政監管要求，提示、引導、督促其按照法律法規及政策要求履行義務，加強自律，盡可能減少違法行為發生。實施執法事項提示，可以采取集中或個別提示的方式。

　　（五）輕微問題警示。對行政相對人違法情節較輕、無主觀故意并及時糾正、沒有造成嚴重社會危害的違法違規行為，行政機關可采用行政告誡、警示方式要求其立即糾正，并告知其應明確知曉的行為規范和要求，而不對其進行行政處罰。

　　（六）違法行為糾錯。在行政處罰過程中，行政機關應當同時責令被處罰對象停止和改正違法行為，并告知其應當遵守的行為規范和改正違法行為的措施，防止違法后果進一步擴大，引導其自覺守法。

　　（七）重大案件回訪。行政機關對符合重大行政處罰備案條件或對社會具有普遍影響的案件開展回訪，督促整改措施落實，鞏固行政執法效果，促使行政相對人繼續自覺守法。

　　四、切實抓好全面推行行政指導各項工作

　　（一）制定方案，健全制度和機制。各級行政機關要根據行政管理實際，研究制定本地、本部門推行行政指導工作的實施方案，明確工作目標、要求、方法、步驟，并在充分征求行政相對人意見的基礎上，確定實施行政指導的行政管理領域、對象以及實施行政指導的具體項目。在對常規性監管執法工作進行梳理的基礎上，根據管理事項和指導服務對象的需求，組織編制本單位行政指導手冊，制定工作規范、程序要求、激勵和責任追究制度、評估規定等行政指導工作制度，健全相應的工作機制。

　　（二）加強指導，搞好學習動員。市、縣兩級全面推進依法行政工作領導小組辦公室和政府法制辦要承擔起推行行政指導工作的組織領導職能，切實加強指導，開展督查和交流，提煉方式方法，以人民群眾滿意度為標準，不斷調整、豐富和完善行政指導工作內容和方式，切實把有效的手段運用好，為經濟社會發展發揮更大作用。各地、各部門要組織全體行政執法人員，開展行政指導工作的學習和動員培訓工作，準確把握行政指導的內涵和精神實質，轉變管理理念，熟練掌握行政指導的方式和方法，提高行政指導工作的能力和水平。

　　（三）注重實效，不斷完善提高。各級行政機關要積極探索開展行政指導的有效途徑，抓住工作中的重點、難點、熱點問題，選準突破口和著力點，不斷創新行政指導方式方法，并做到嚴格遵守行政指導原則，規范行政指導程序和執法文書，避免行政指導不當、違法，最大限度減少行政糾紛，確保行政指導工作切合本地、本部門實際，取得良好效果。各單位業務部門要通力協作、加強配合，把行政指導工作與日常監管工作有機結合起來，在實踐中提高服務水平。要通過召開座談會或開展問卷調查等方式，廣泛征求社會各界對實施行政指導的意見，篩選行政指導典型項目，對有助于實現行政管理目標且成效明顯的行政指導行為，予以深化和提高，推動行政指導工作深入開展。對缺乏科學性或指導行為效果不明顯的，必須進行調整或者取消。

　　（四）加強領導，落實工作責任。各級行政機關要切實轉變觀念，不斷提高認識，將推行行政指導工作作為當前和今后一個時期推進依法行政、建設法治政府的重要任務，加強整體部署，落實關鍵措施，確保強勢、有序推進，建立健全行政指導工作目標管理制度，強化工作責任，并將全面推行行政指導工作納入依法行政考核內容，推動行政指導工作持續深入開展。各單位要加強組織領導，形成主要領導親自抓，分管領導具體抓，單位法制部門牽頭，各業務部門共同落實的工作格局，保障推進工作順利實施。市、縣兩級全面推進依法行政工作領導小組辦公室和政府法制辦要加強組織協調，認真研究破解推行行政指導工作中存在的問題，提高行政指導的工作水平和整體效能。

　　南通市人民政府

　　2013年3月20日