通政發〔2005〕40號

各縣（市）、區人民政府，市各委、辦、局，市各直屬單位：
　　建設法治南通，是我市深入貫徹依法治國方略，在新的起點上進一步推進依法治市，努力實現“兩個率先”、構建和諧社會的重大舉措，是建設法治江蘇在南通的具體實踐。根據市委《法治南通建設實施綱要》（通委發〔2004〕16號，以下簡稱《綱要》）和市第十二屆人大第三次會議《關于法治南通建設的決議》，并經市人大常委會審議批準，現就認真貫徹落實《綱要》，扎實推進法治南通建設，提出如下實施意見：

　　一、總體要求和原則
　　全市各級政府和政府部門要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神，圍繞市委《綱要》確定的指導思想和任務要求，忠實履行憲法和法律賦予的職責，以加快經濟發展、優化城鄉環境、弘揚先進文化、繁榮社會事業、發展人民民主、促進社會和諧為重點，以建設服務型政府、責任政府、法治政府和廉潔政府為目標，堅持依法行政，實施依法治理，全面推進政治、經濟、文化和社會生活的法治化，為全市改革開放、經濟建設和社會進步創造良好的法治環境，為南通爭當全省江北“兩個率先”排頭兵、在全省率先建成法治城市打下堅實基礎。
貫徹實施《綱要》，推進法治南通建設，要遵循和把握以下原則：
　　——必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一，始終把實現和維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發點和落腳點；
　　——必須尊重和維護憲法權威，確保法制統一和政令暢通，保障法律、法規和各項政策的正確實施，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益；
　　——必須突出發展第一要務，堅持以人為本和全面協調可持續的科學發展觀，促進經濟社會和人的全面發展；
　　——必須堅持依法治國和以德治國的有機結合，大力推進社會主義政治文明和精神文明建設；
　　——必須著眼長遠，立足當前，堅持與時俱進，不斷開拓進取，以創新的精神做好各項工作，落實各項要求，實現各項目標。

　　二、主要任務和措施
　?。ㄒ唬┤嫱七M依法行政，加快建設法治政府。認真貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》和省政府的實施要求，制定本市全面推進依法行政、加快建設法治政府的意見并精心組織實施。堅持把依法行政作為政府運作的基本準則，貫穿于行政決策、執行和監督的各個環節，確保行政管理和公共服務規范、高效、廉潔，在全省率先實現建設法治政府的目標。
　　1．加快政府職能轉變，創新行政管理方式。依法規范、全面履行政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。繼續推進政企、政事、政資分開，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。在繼續抓好經濟調節和市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，把領導精力更多地放在促進社會事業發展和建設和諧社會上。認真貫徹行政許可法，繼續深化行政審批制度改革，依法減少和調整行政審批事項，規范行政許可行為，完善行政許可工作機制，提高辦事效率和服務質量。充分運用間接管理、動態管理和事后監管等手段對經濟與社會事務實施管理，積極發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用。創新政府管理方式，寓管理于服務之中。加快電子政務建設，推進政府信息公開，整合行政資源，降低行政成本，更好地為基層、企業和社會公眾服務。
　　2．堅持科學民主決策，提高制度建設質量?？茖W界定各級政府和部門的行政決策權，完善政府內部決策規則，建立健全公眾參與、專家論證和集體決定相結合的行政決策機制，規范行政決策程序，實行依法決策、科學決策、民主決策。加強對決策活動的監督，建立健全決策跟蹤評價和決策責任追究制度。加強政府法制建設，堅持以人為本、改革創新和法制統一，圍繞實現“兩個率先”、促進跨越發展和構建和諧社會，突出制度建設重點，提高行政措施質量。嚴格按照法定權限和程序建章立制，堅持和完善規范性文件的聽證、論證制度和依法公示制度，適時做好規范性文件的清理和修訂工作。
　　3．深化行政管理改革，提高行政執法水平。鞏固政府機構改革成果，依法規范部門職能配置。健全公共財政體制，規范部門預算管理，完善依法行政的保障機制。逐步理順行政執法體制，積極推進綜合執法改革。全面推行行政執法責任制，進一步完善相關配套制度。認真貫徹行政處罰法，加強行政程序建設，規范行政執法行為，嚴格按照法定程序行使權力、履行職責；健全行政執法主體資格管理制度，加強行政執法隊伍建設，提高行政執法人員的文化水平和法律素養；健全行政執法案卷評查制度，完善行政執法評議考核制度，嚴格實行行政損害賠償、補償和行政過錯責任追究制度。
　　4．完善行政監督機制，強化行政行為監督。健全政府內部的層級監督制度，繼續加強規范性文件和重大行政處罰決定的備案審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾；認真貫徹行政復議法，繼續做好行政復議工作；積極探索層級監督的新方式，進一步完善政府對部門、上級機關對下級機關的行政監督機制。堅持教育、制度和監督并重，加強政風建設和反腐倡廉工作。繼續強化監察、審計專門監督，并與檢察機關密切配合，形成監督合力。認真貫徹國家公務員法，切實加強對公務員的教育、管理和監督。嚴格執行行政訴訟法，行政機關對人民法院依法受理的行政案件要積極出庭應訴、答辯；對人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定應當自覺履行。建立行政機關負責人出庭應訴的工作制度，并將執行情況納入年度行政執法評議考核體系。各級政府要自覺接受同級人大及其常委會的監督，向其報告工作、接受質詢、備案規范性文件；自覺接受政協的民主監督，虛心聽取其對政府工作的意見和建議。進一步暢通渠道、完善機制，充分發揮公民、社會和新聞輿論對行政機關的監督作用。

　?。ǘ┮婪訌娊洕{節和市場監管，促進經濟健康快速發展。堅持全面協調可持續的科學發展觀，綜合運用法律、經濟和行政手段調控經濟運行，規范市場秩序，突出抓好重大生產力布局、資源集約利用和生態環境保護，積極營造有利于各類市場主體自主創業和城鄉經濟統籌協調發展的法治環境。
　　1．突出市場主體地位，優化企業發展環境。加快投資體制改革，確立企業的投資主體地位，依法完善項目審批、核準和備案制度，改進政府對社會投資的調控管理。繼續深化公有企業改革，健全公司法人治理結構，加快建立現代企業制度，完善國有資產監管體制。進一步清理體制障礙，放寬市場準入，為非公有制企業創造平等競爭的法制環境、政策環境和市場環境，大力發展民營經濟；依法保護私有財產權和非公有制企業合法權益，改進完善政府對非公有制企業的服務與監管。嚴格執行涉外經濟法律法規，為外商投資營造符合國際慣例的經營環境；認真研究和運用世貿組織規則，積極應對市場開放的沖擊，防范和控制各種風險，維護國家經濟安全，保護勞動者和消費者的合法權益
　　2．加強市場體系建設，完善社會信用服務。積極發展各類要素市場，規范發展產權交易市場。深化流通體制改革，大力發展現代流通方式。加強和規范城鄉商業網點建設，完善出口促進體系。培育發展符合市場經濟運行規則的行業組織和中介機構，依法加強對行業組織、中介機構的引導和規范。以政府誠信為先導，加快建立企業、個人和社會信用服務體系，培育信用市場需求，發展信用服務組織，完善信用監管制度和失信懲戒機制，推進誠信南通建設。
　　3．強化市場監管力度，整頓規范市場秩序。繼續加強農資市場、建筑市場和房地產市場監管，重點抓好直接關系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品市場專項整治，深入開展保護知識產權專項行動，嚴厲打擊制假售假、商業欺詐等各種破壞市場秩序的違法犯罪活動，依法維護國家利益、社會公共利益和市場主體應有的平等權利。
　　4．堅持合理利用資源，加強生態環境保護。依法加強各種資源管理和生態環境保護，調整優化工業園區和產業布局?？茖W規劃、合理開發江海岸線和港口資源，集約利用、節約利用土地資源和水資源，積極倡導節約能源資源的生產方式和消費方式。大力發展循環經濟，加快推進資源綜合利用、可再生利用和循環利用。加強環境影響評價工作，加大環保監督和執法力度，依法查處環境違法行為，努力促進經濟既快又好、可持續發展。

　?。ㄈ┮婪ㄒ幏冻青l建設和管理，不斷優化創業環境和人居環境。堅持以人為本，按照城鄉一體、協調發展的要求，著眼于優化創業環境和人居環境，統籌規劃，嚴格執法，促進全市城鄉建設與管理依法、有序、持續、規范運行。
　　1．依法編制實施城市規劃。按照合法、科學、合理的原則，完善城市規劃修編程序。城市規劃的制訂和重大修改要廣泛征求意見，總體規劃要由同級人大常委會審議后報上級政府批準，涉及城市發展的其他各類重大規劃，必須經過專家論證、公示聽證等程序，嚴格履行報批手續。加大規劃實施的執法監督力度，提高城市建設水平，優化城市發展功能。依法加強歷史文物與文化遺產保護、開發和利用，提升城市的文化內涵和品位，打造“中國近代第一城”的嶄新形象。
　　2．切實抓好農村規劃建設。堅持工業向園區集中，人口向城鎮集中，住房向社區集中的“三集中”發展要求，做好新一輪村鎮規劃編制工作，科學安排、合理布局農村產業、城鎮、村莊和網絡設施。加快縣（市）城區和中心村鎮的開發建設，堅持不懈地抓好農民住房集居區建設，提高農民生活質量。
　　3．加強綜合執法管理。依法制定完善各項配套制度和管理措施，加強城市市容環境衛生、綠化建設、市政公用設施建設、城市交通、房地產市場、小區物業以及消防安全管理；繼續推進和完善城市管理相對集中處罰權改革，強化綜合執法機制，提升城市管理水平；加強城市大氣污染、水污染、固體廢物污染和噪聲污染的綜合治理，改善城鄉結合部的生態環境。大力實施“百村示范、千村整治”工程，加強農村河道整治、垃圾處理、改水改廁和基礎設施建設，控制農村面源污染；積極實施生態市建設規劃，繼續推進生態示范區建設，不斷改善城鄉居民的居住環境質量。
　　4．加強社區建設和文明創建工作。堅持把基層社區建設作為健全和完善城市功能、推進農村城鎮化的基礎工作來抓，進一步完善社區組織管理體制。加強社區基礎設施建設，完善社區服務網絡組織，拓展社區服務功能，提高社區服務水平。深入開展群眾性精神文明創建活動，全面推進文明村鎮、文明社區、文明行業、文明單位創建工作，建設學習型社會，倡導健康文明的生活方式，提高城鄉居民整體文明素質。繼續抓好全國文明城市、國家環保模范城市、國家衛生城市、國家園林城市和國家歷史文化名城的創建工作，爭創全省江北第一文明城市群。

　?。ㄋ模┐罅霌P先進文化，依法推進科教文衛各項社會事業的發展。堅持依法治國和以德治國的有機結合，加強社會主義思想道德建設，深化科技、教育體制改革，完善文化、衛生法制建設，積極發展各項社會事業，促進社會全面進步。
　　1．切實加強思想道德建設，完善與社會主義法律規范相協調的思想道德體系。注重社會公德建設，繼續深入實施《公民道德建設實施綱要》，廣泛開展社會公德、職業道德、家庭美德教育，大力倡導“愛國守法、明禮誠信、團結友善、勤儉自強、敬業奉獻”的基本道德規范；加強未成年人的思想道德建設，以學校、家庭、社會為重點，實施“學校育人”、“團隊育人”、“家庭育人”、“活動育人”、“基地育人”、“環境育人”六大工程，培育品德優良、素質全面，具有創業、創新能力的新一代南通人；繼續弘揚精神文明“南通現象”，大力培育“創業、創新、創優” 的時代精神，為實現“兩個率先”提供精神支撐。
　　2．全面實施科教興市、人才強市戰略，大力發展教育和科技事業。全面貫徹黨的教育方針，認真執行國家教育法律法規，努力培養“四有”的社會主義現代化建設者和接班人。堅持依法治教、依法治校，規范教育行為，切實保障公民的受教育權。深化教育管理體制改革，完善義務教育“以縣為主”的管理體制，增強政府在教育政策制定、經費投入、宏觀調控和監督指導方面的職能，依法保障學校和其他教育機構的合法權益。繼續辦好學前教育和特殊教育，大力發展職業技術教育，提升高等教育整體實力，發展成人教育和民辦教育。嚴格規范各類學校招生和收費制度，加強學校財務管理和監督。認真貫徹和實施促進科技進步的法律法規，營造尊重知識、尊重人才、尊重創造的社會氛圍和法制環境。加快建立與社會主義市場經濟相適應的科技管理體制，著力構建以企業為主體的科技創新體系，提高企業自主創新能力。繼續加強人才隊伍建設，優化人才隊伍結構，提高產業人才比重，強化人才對社會經濟發展的支撐作用。
　　3．加強文化、衛生法制建設，促進文化和醫療衛生事業發展。積極推進文化體制改革和機制創新，加快文化事業和文化產業發展。大力實施文化精品戰略，積極發展文博事業，抓好基層群眾文化活動陣地建設。加強文化市場治理整頓，完善綜合執法機制，堅持不懈地開展“掃黃”、“打非”斗爭，凈化文化環境，繁榮城鄉文化，建設文化大市。全面構建新型公共衛生體系，加強公共衛生監督、疾病預防控制、醫療救治體系建設，建立健全突發公共衛生事件處置機制。加強鄉鎮衛生所和社區衛生服務體系建設，提高城鄉醫療衛生服務水平。規范體育市場行為，促進全民健身計劃的實施。

　?。ㄎ澹┘訌娒裰鞣ㄖ平ㄔO，著力構建社會主義和諧社會。適應社會主義市場經濟發展和社會結構深刻變化的新情況，推進社會建設和管理的改革創新，依法協調各種利益關系，正確處理人民內部矛盾，維護社會穩定，構建民主法治、公平正義、誠信友愛、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會。
　　1．加強社會主義民主政治建設，保障人民依法行使民主權利。全面推進政務公開，使政務公開成為各級政府施政的一項基本制度，提高政府工作透明度，暢通政府與群眾聯系的渠道，切實保障人民群眾的知情權、參與權和監督權。進一步擴大基層民主，加強基層依法治理，完善基層民主管理制度，深入開展“民主法治示范村居（社區）”創建活動，不斷提高基層民主法治化管理水平。
　　2．完善就業和社會保障制度，注重運用法律規范調整各種利益關系。繼續實施積極的就業政策，完善城鄉統一的勞動力市場，加強城鎮失業人員和進城務工人員的就業服務和職業培訓。依法擴大社會保險覆蓋范圍，加大勞動保障監察執法力度，構建和諧穩定的勞動關系；進一步完善城鄉“低保”和被征地農民基本生活保障制度，加快建立城鄉特殊困難群體的社會救助機制，健全社會保障、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系。統籌協調各方面的利益關系，關心困難群眾生產生活，保障弱勢群體合法權益，切實維護社會公平。
　　3．高度重視社會穩定，進一步加強社會治安綜合治理。認真貫徹實施《信訪條例》，完善信訪制度，暢通信訪渠道，維護信訪秩序，及時合理地解決人民群眾通過信訪反映的問題，依法糾正各種損害群眾利益的行為，引導群眾依法表達訴求，注重在法制軌道上解決矛盾。整合社會資源和力量，進一步完善大調解機制，加強社會矛盾糾紛排查調處工作。全面落實社會治安綜合治理責任制，加強防控體系建設，提高治安防控水平。繼續抓好治安重點整治，切實解決影響社會穩定、影響群眾安全感和影響投資環境的突出問題。依法嚴厲打擊各種違法犯罪活動，維護國家安全和社會穩定。鞏固和保持我市社會治安綜合治理“全省先進”、“全國優秀”的領先位置，繼續深化“平安南通”和“無毒社區”創建工作，進一步提高創建水平，使南通成為全省最安全的城市。
　　4．建立健全社會應急體系，推進社會建設和管理的改革創新。加快制定公共突發事件總體應急預案、專項預案和部門預案，建立健全各種預警和應急機制，切實提高政府應對突發事件和防范風險的能力；嚴格安全生產責任制，加強安全生產執法管理，預防和減少重大事故的發生，保障公共安全和社會穩定。建立健全政府調控機制同社會協調機制互聯、政府管理功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動的社會管理網絡，以科學有效的體制機制，促進社會長治久安。

　?。娀ㄖ菩麄鹘逃?，營造法治南通建設的良好社會環境。加強法制宣傳教育，是建設法治南通的一項基礎性工作，必須持之以恒，常抓不懈，不斷提高領導干部的法律素養、法治觀念和依法行政能力，普遍增強全民法律意識和法律素質，形成全社會自覺學法、用法、守法、護法的良好氛圍。
　　1．深入開展以憲法為核心的全民法制宣傳教育，增強廣大公民尤其是行政機關工作人員的民主法治觀念和法律素養。在全社會普及憲法知識，提高全民的憲法意識和民主憲政理念，增強各級領導干部遵守憲法、維護憲法尊嚴和權威的自覺性，牢固樹立以人為本、執政為民和依法執政的觀念；加強對行政機關工作人員依法行政、公正執法、尊重人權等民主法治教育，培養崇尚憲法和法律權威、嚴格依法辦事的自覺意識。
　　2．抓好領導干部和行政機關工作人員的法律學習。進一步完善和規范行政機關工作人員特別是領導干部、行政執法人員的法律培訓制度，按照不同的職位，科學合理地確定法律培訓方式和內容，強化行政機關工作人員通用法律知識以及專門法律知識等依法行政知識的學習；建立健全政府機關領導干部任前法律知識考試制度、行政執法人員執法資格制度以及行政機關工作人員依法行政情況考核制度。
　　3．加強青少年等重點對象的法制宣傳教育。進一步完善學校、家庭、社會三位一體的青少年法制教育網絡，推動法制教育與道德教育、社會教育與課堂教育相結合。加強對企業經營管理人員、農民、外來經商務工人員及流動人口的法制教育，增強其知法守法的自覺性，提高其防范意識、維權意識，自覺與違法犯罪行為作斗爭。
　　4．創新法制教育方式，提高法律服務水平。加強法制宣傳隊伍和教育基地建設，發揮各級政府和部門法制隊伍的骨干作用，進一步健全普法講師團，積極發展法制宣傳志愿者，形成群專結合的法制宣傳教育隊伍；加強各級各類法制學校（培訓中心）建設，逐步形成覆蓋全社會的法制教育基地。充分發揮大眾傳媒的作用，鞏固和加強報刊、廣播、電視、網絡等宣傳陣地，有針對性地開展形式多樣、生動活潑的法制宣傳教育。深入開展群眾性法制宣傳教育，突出抓好城鄉結合部的法制宣傳教育工作。實行法制宣傳教育目標管理，加強普法責任考核；把普法經費列入財政預算，逐步加大投入；研究制定法制宣傳教育評估體系，強化動態檢查督促。健全律師、公證、仲裁、基層司法站（所）等法律服務體系，積極開展法律援助活動，引導公民、法人和其他組織依法維護自身權益。通過各方面共同努力，逐步形成與建設法治政府、法治南通相適應的良好社會環境。

　　三、實施步驟和方法
　　（一）總體規劃，分步實施。按照《綱要》明確的總體目標和進程要求，統籌安排，精心規劃，循序漸進，分步實施。2005年著重做好銜接啟動的準備。各地、各部門要全面完成依法治市第二個五年規劃的各項任務，爭創全國“四五”普法先進市；與此同時，根據《綱要》和本意見分解細化目標任務，研究制定具體的實施方案和年度工作計劃；認真抓好《綱要》的學習和培訓，做好組織實施的宣傳、發動等準備工作。2006年起，各地區、各部門根據實施方案和年度計劃，全面推進法治政府和法治南通建設。2006年底全市要有60%的村居（社區）達到“民主法治示范村居（社區）”標準；2008年底，全市要有90%的村居（社區）達到“民主法治示范村居（社區）”標準；到2013年，全市100%的村居（社區）達到“民主法治示范村居（社區）”標準，基本實現法治政府建設目標，市區和各縣（市）城區基本達到法治化要求。2014年－2018年，在《綱要》確定的各項目標任務基本完成的基礎上，重點抓好鞏固提高工作。
　　（二）條塊結合，整體聯動。貫徹實施《綱要》、推進法治南通建設，各地區要強化統籌責任，發揮各部門的職能作用，調動各方面的積極因素。各地實施方案的制定要在全市整體框架內進行，工作推進要服從全市的統一部署，要切實加強對基層單位實施工作的組織協調和督促檢查。市政府各部門要充分發揮職能優勢，積極做好本系統的貫徹實施工作，同時要加強對下級部門的業務指導。
　　（三）突出重點，分類指導。法治南通建設工作涉及面廣，涵蓋領域寬，必須突出重點，加強分類指導。在依法行政上要圍繞建設法治政府，突出科學民主決策、規范行政執法行為、加強行政權力監督等重點環節；在依法治理上要圍繞轉變政府職能，注重制度建設，突出機制創新；要結合地區、部門的特點，突出個性，增強工作的針對性和有效性。
　?。ㄋ模┑湫鸵罚嫱七M。各地、各部門要加強調查研究，善于學習借鑒先進經驗，勇于創新，大膽實踐，積極探索依法行政工作新思路、新舉措，要注意發現、培養、總結、推廣先進典型，通過典型引路，推動面上工作，提高貫徹實施《綱要》的整體水平。

　　四、組織領導和保障
　?。ㄒ唬┣袑嵓訌娊M織領導。法治南通建設在市委的集中統一領導下進行，充分發揮各級依法治理領導小組的職能作用。各級政府要將《綱要》的貫徹實施擺上重要議事日程，重點加強對依法行政工作的組織領導，定期研究解決依法行政工作中的重大問題。各地、各部門的行政首長作為法治政府建設的第一責任人，對本地區、本部門依法行政工作負總責；分管領導是直接主管責任人，對分工范圍內的依法行政工作負責。要加強政府法制機構建設，充分發揮其在推進依法行政中的參謀、助手和法律顧問作用。法治南通建設宣傳、組織、實施的各項工作經費，各級財政要納入年度預算，切實予以保障。
　?。ǘ┙⒐ぷ鲌蟾嬷贫?。各級政府要定期向同級人大及其常委會和上一級政府報告貫徹實施《綱要》、推進法治政府、法治南通建設的情況，各級政府工作部門每年要向同級政府報告目標任務完成情況。對同級人大及其常委會和上級行政機關提出的意見，要認真貫徹落實，并及時反饋情況。
　　（三）完善考核督查機制。各地要將貫徹實施《綱要》、推進法治南通建設情況納入政府年度目標管理，列入領導干部任期目標責任范圍，嚴格實施考核、獎懲；要建立健全工作督查機制，實行定期檢查和不定期抽查相結合、全面檢查和專項檢查相結合；市政府對各縣（市）、區政府和市各部門貫徹落實《綱要》、推進法治南通建設的工作情況，每年組織一次專項檢查。

 

二○○五年六月十日