通政發〔2005〕41號

各縣（市）、區人民政府，市各委、辦、局，市各直屬單位：
　　為深入貫徹依法治國基本方略，全面推進依法行政，加快建設法治政府，根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）、省政府的貫徹意見和市委的工作要求，提出如下意見：

　　一、統一思想認識，明確總體要求和推進原則
　　（一）充分認識推進依法行政的重要意義。依法行政是依法治國的重要組成部分和核心環節。《綱要》規劃了全面推進依法行政的實施藍圖，確立了建設法治政府的宏偉目標。推進依法行政、建設法治政府，是維護最廣大人民根本利益的本質要求，是完善社會主義市場經濟體制的迫切需要，是建設社會主義政治文明的重要內容，也是加強政府自身建設、提高行政管理水平的根本途徑。當前，南通正處在實現“兩個率先”和社會經濟跨越發展的戰略機遇期，各級政府和部門要從“立黨為公、執政為民”的高度，充分認識推進依法行政、建設法治政府的重要性和緊迫性，增強責任感和使命感。
　?。ǘ┟鞔_指導思想和總體要求。全面推進依法行政、加快建設法治政府，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神，落實以人為本和全面協調可持續的科學發展觀，堅持黨的領導，堅持執政為民，忠實履行憲法和法律賦予的職責，按照《綱要》明確的“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”的要求，切實轉變政府職能，嚴格規范行政行為，創新管理方式，降低管理成本，提高服務效能，促進全市社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展。要經過10年左右堅持不懈的努力，在全省率先基本實現建設法治政府的目標：基本形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，科學化、民主化、規范化的行政決策機制，高效、便捷、成本低廉的防范和化解社會矛盾機制，政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能基本到位；行政規范性文件等制度建設符合憲法和法律規定的權限和程序，法律、法規、規章得到全面正確實施，公民、法人和其他組織的合法權益得到切實保護，違法行為得到及時制止、糾正，經濟社會秩序得到有效維護；行政監督制度和機制基本完善；政府應對突發事件和防范風險的能力明顯增強；行政機關工作人員特別是各級領導干部依法行政的觀念和能力明顯提高。
　　（三）準確把握推進原則。全面推進依法行政、加快建設法治政府，必須堅持以人為本，把尊重和保障公民權利、實現和維護好最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發點；必須尊重和維護憲法權威，確保法制統一和政令暢通，使行政管理活動受到法律原則和法律規范的制約；必須把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉變政府職能結合起來，堅持開拓創新與循序漸進的統一，既要體現改革和創新的精神，又要有計劃、有步驟地分類推進；必須把堅持依法行政與提高行政效率統一起來，做到既嚴格依法辦事，又積極履行職責。

　　二、加快政府職能轉變，深化行政管理體制改革
　?。ㄒ唬├^續推進政企、政事、政資分開，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。1．深化公有企業改革，引導改制企業健全公司法人治理結構，建立現代企業制度；進一步清理政策障礙，放寬市場準入，改善非公有制經濟發展的體制環境；完善企業社會事務屬地管理辦法，為各類企業的創業與發展提供更好的服務。2．加快公益型事業單位改革，理順行政機關與事業單位的關系，建立政府主導、社會參與的多元投入機制，增強社會事業發展活力。3．加快投資體制改革，突出企業的投資主體地位；堅持政府公共管理職能與履行出資人職能分開，加強和改進政府投資管理，完善國有資產監管體制，更好地發揮國有資產效益。
　?。ǘ┮婪ㄒ幏?、全面履行政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。1．轉變經濟調節方式。注重發展規劃和政策研究，加強統計分析和動態監測，綜合運用法律、經濟和行政的手段調控經濟運行，突出抓好重大生產力布局、資源集約利用和生態環境保護，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。2．加大市場監管力度。培育發展各類行業組織和社會中介機構，加強對行業組織和中介機構的引導規范；完善各類市場監管制度，健全行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的監管機制；加快社會信用體系建設，建立信用監督和失信懲戒制度；繼續整頓規范市場經濟秩序，營造統一、開放、競爭、有序的市場環境。3．完善社會管理職能。依法管理和規范社會組織和社會事務，維護社會秩序，促進社會公正；繼續實施積極的就業政策，加快社會保障體系建設；建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對公共突發事件和防范風險的能力。4．強化公共服務職能。完善公共政策，健全公共服務體系，努力提供更多的公共產品和服務；注重引入競爭機制和社會力量，積極推進部分公共產品和服務的社會化和市場化；建立健全公共產品和服務的監管和績效評估制度，簡化服務程序，降低服務成本，講求質量，提高效益。
　?。ㄈ┥罨姓芾砗托姓谭w制改革。1．繼續深化政府機構改革，根據職權法定和精簡、統一、效能的原則，按照地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、行政許可法、行政處罰法等法律法規的要求，調整和完善政府機構設置，理順部門職能分工，減少職能交叉和重疊，防止職能空白和漏管失控；在鞏固改革成果的基礎上，及時解決出現的新問題，逐步實現政府職能、機構和編制的科學化、規范化、法定化。2．合理界定鄉鎮機構職能，精簡機構和減少財政供養人員；嚴禁設立自收自支的行政執法機構，依法規范行政機關對事業單位的授權行為。3．繼續深化相對集中行政處罰權改革，提高城市管理執法水平；積極探索相對集中行政許可權，加強行政審批服務中心建設；穩步推進文化市場管理、食品衛生和藥品安全監督等領域的綜合執法試點。結合財稅、城建、社保體制改革和企業社會事務屬地管理，合理確定市、區執法分工，減少行政執法層次，適當下移執法重心。4．加強政府對所屬部門職能爭議的協調，制定科學規范的行政執法協調辦法，建立健全執法部門主動協商和政府法制機構協調相結合的工作機制，促進依法行政，提高行政效率。
　?。ㄋ模┩晟埔婪ㄐ姓呢斦Ｕ蠙C制。1．確立行政管理成本意識，行政經費和執法經費由財政統一納入預算予以保障。繼續深化以部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線管理為主要內容的財政體制改革，完善相關制度，增強預算管理的科學性和合理性。2．健全集中統一的公共財政體制，繼續清理和規范管理行政事業性收費、公共資產收益等政府非稅收入，統籌安排使用財政資金，提高財政資金使用效益。3．完善和規范行政機關工作人員的工資和津補貼制度，逐步統一同一地區相同職級工作人員的福利待遇標準。
　?。ㄎ澹┻M一步改革和創新行政管理方式。1．繼續深化行政審批制度改革，認真貫徹實施行政許可法，依法減少和調整行政許可項目，重點清理投資領域的行政審批事項，嚴格規范核準、備案的范圍和程序；規范行政許可行為，改革行政許可方式，強化行政許可監督，完善配套實施的相關制度。2．充分運用間接管理、動態管理和事后監督檢查等手段，對經濟與社會事務實施管理；積極發揮行政規劃、行政指導、行政合同、行政獎勵、行政救助等方式的作用，引導公民、法人和其他組織協助、配合行政機關實現管理目標。3．切實加快以提高辦事效率、降低行政成本、方便服務公眾為目的的電子政務建設，各級政府和政府部門的政務網站，要及時更新內容，逐步擴大政府網上辦公范圍，做到信息互通和資源共享。4．積極推進政務公開，使政務公開成為各級政府施政的一項基本制度。要從人民群眾普遍關心和涉及人民群眾切身利益的問題入手，全面推行辦事公開制度。研究制定政府信息公開規定，依法規范信息公開的范圍；建立和完善新聞發言人制度，及時向公眾發布重要政務信息，增強政府工作透明度，提高行政機關公信力。

　　三、完善行政決策機制，依法科學民主決策
　　（一）健全行政決策機制。1．各級政府和政府部門都應在法定范圍內行使行政決策權，不得超越職權。各級政府對本地區經濟和社會發展重大事項作出決策，法律、法規規定應當由同級人大或其常委會討論決定的，應當依法提請人大或其常委會討論決定。政府各部門對涉及政府工作全局的重大事項作出決策的，應當報經政府批準。2．在堅持行政首長負責制的基礎上，不斷完善政府內部決策規則，明晰規范全體會議、常務會議和部門辦公會議等集體決策方式，強化決策的科學性、民主性。3．健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，完善法制機構協助本級政府和部門依法作出行政決定的決策輔助機制，實現行政決策內、外部系統的互聯互通。4．完善專家咨詢、聽取意見、評價論證的組織體制和工作機制，從制度上保障科學決策、民主決策、依法決策。
　?。ǘ┮幏缎姓Q策程序。1．行政機關在決策前，要認真做好相關信息的收集工作，注重施行效果預測和成本效益分析，擬定多種方案進行比較選擇。2．涉及經濟社會發展的重大決策事項以及專業性較強的決策事項，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證；涉及公眾權利與義務、與人民群眾利益密切相關的決策事項，應當向社會公布，或者通過座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見；重大行政決策要由政府法制機構組織合法性論證。3．除依法應當保密的外，行政決策事項、依據和結果要公開，方便公眾查閱。
　?。ㄈ┩晟茮Q策監督制度。1．各級政府和部門要確定內設機構和人員或者委托有關專業組織，定期就重大決策的執行情況進行跟蹤與反饋，適時調整和完善決策措施。2．加強對決策活動的監督，完善行政決策的監督制度和機制，按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統一。

　　四、加強制度建設工作，提高行政措施質量
　?。ㄒ唬┙y籌兼顧，突出制度建設重點。1．按照制度建設與改革決策相統一、與經濟社會發展相適應的要求，加強和改進規范性文件、地方行政措施等制度建設工作。統籌考慮城鄉、區域、經濟與社會、人與自然以及改革開放和各項事業的發展，繼續完善城鄉規劃建設、資源持續利用、規范市場秩序、優化發展環境等方面的行政措施，為實現“兩個率先”、促進跨越發展提供制度保障；高度重視社會管理和公共服務方面的政策研究，重點加強應對各種突發事件、促進城鄉就業和完善社會保障以及社區建設和公共服務等方面的制度建設，著力構建和諧社會。2．注重立項審查，按照條件成熟、突出重點的原則科學編制規范性文件制定計劃，合理安排制度建設。對某一管理事項，凡是上位法已有明確規范的，原則上不再制定實施辦法，確有必要制定的，一般只就需要細化配套的內容作出規定，防止法繁擾民。
　?。ǘ┘訌娬{研，提高制度建設質量。1．起草規范性文件和地方行政措施，應當加強調查研究，廣泛聽取意見。堅持法制機構、業務部門、專家學者和公眾參與相結合，建立健全專家咨詢論證和征求公眾意見的工作機制。2．規范性文件內容要注意上下銜接，維護法制統一和政令暢通，行政措施的制定要切合實際，明確具體，能夠有效解決問題；不得與憲法和法律、法規、規章相抵觸，沒有法定依據不得限制公民、法人和其他組織的權利或增設其義務。
　?。ㄈ┮幏冻绦颍晟乒厩謇碇贫?。1．嚴格按照法定的權限和程序建章立制。政府制發規范性文件，須經本級政府常務會議集體審議決定。部門制發規范性文件或向政府報送文件草案，須經本部門辦公會議集體討論，涉及其他相關部門職能的要主動征求意見。2．制發或報送的文件（草案），要由同級法制機構進行合法性審核；規范性文件實施前，應按規定及時向社會公開發布。未經合法性審核的不得發布，未依法公開的不得作為行政管理的依據。3．規范性文件實施后，制定機關和負責實施的主管部門要組織跟蹤評估，政府法制機構對重大行政措施的實施情況要組織年度檢查，評估檢查情況要及時反饋。4．建立和完善規范性文件的定期清理制度，根據上位法的調整情況和經濟社會的發展需要，及時做好修改和廢止工作。政府法制機構要加強對規范性文件起草制定、實施評估以及定期清理的工作指導和業務培訓。

　　五、規范行政執法行為，提高行政執法水平
　　（一）嚴格行政執法資格管理。1．行政執法由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權或者行政機關依法委托，不得行使行政執法權。建立健全行政執法主體資格確認制度，由政府法制機構根據機構、職能變動和法律實施情況，適時清理、登記并向社會公告行政執法主體。2．從事行政執法的人員，必須符合法定條件并經法律和專業知識考核取得執法資格，由政府法制機構審查后申領法律、法規、規章規定的行政執法證件，做到持證上崗、亮證執法。行政執法人員執法違法受到責任追究或調離執法崗位的，依法撤銷或注銷其執法資格。3．各級行政機關都要嚴格執行行政執法責任制，依法界定執法職責，科學設定執法崗位，建立健全以行政首長責任制為核心的執法責任體系，按照權責一致的要求完善內部監督和制約機制。
　　（二）加強行政執法程序建設。1．樹立“執法為民、以人為本”的理念，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，堅持嚴肅執法、文明執法、公正執法，確保法律、法規、規章和地方行政措施的正確實施。2．行政機關作出對行政管理相對人、利害關系人不利的行政決定之前，應當告知并給予其陳述和申辯的機會；作出行政決定后，應當告知其享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利；對重大事項，行政管理相對人、利害關系人依法要求聽證的，行政機關應當組織聽證。行政機關行使自由裁量權的，要在行政決定中說明理由。3．行政執法要以教育行政相對人守法為目的。根據行政相對人的違法事實和情節依法酌情實施行政處罰，防止重罰輕管、以罰代管，禁止只罰款而不責令限期整改，杜絕違法行為通過罰款合法化的現象。嚴格執行行政處罰決定與罰款收繳相分離的制度，嚴禁坐收坐支罰沒收入。4．改進和完善執法監管方法，根據行政相對人的守法記錄，積極探索實行分類動態管理的行政執法方式。執法監管要方便行政相對人，簡化程序，減少環節，降低成本，提高工作效率。
　　（三）強化行政執法質量考核。1．行政機關要建立健全行政處罰、行政許可、行政強制等行政執法案卷，對公民、法人和其他組織的有關監督檢查記錄、證據材料、執法文書應當立卷歸檔；政府法制機構要定期組織行政執法案卷評查，指導行政機關提高執法業務水平。2．完善公開、公平、公正的行政執法考評機制。堅持日常管理與年度考評、內部考核與公眾評議相結合，建立健全行政執法工作逐項檢查、每案考核、累積記分的質量考評制度，探索完善行政執法績效評估和獎懲辦法。3．嚴格執法過錯或錯案責任追究。認真實施《南通市行政機關工作人員行政過錯責任追究暫行辦法》，監察、人事、審計和政府法制等部門要密切配合，及時查處行政不作為、亂作為等行政違法行為，共同做好行政過錯的責任追究工作。

　　六、加強糾紛排查調處，依法防范化解社會矛盾
　　（一）積極探索預防和解決社會矛盾的新路子。1．各級政府和政府各部門要滿腔熱情地解決人民群眾工作和生活中的實際問題，依法妥善處理人民內部矛盾特別是涉及群眾切身利益的矛盾，保持安定團結的局面。2．認真落實維護穩定工作責任制。對依法應當由行政機關調處的民事糾紛，行政機關要依照法定權限和程序，遵循公開、公平、公正的原則及時予以處理。
　?。ǘ┏浞职l揮調解在解決社會矛盾中的作用。1．充分發揮行政調解、行政裁決的作用，積極探索便民、快速和低成本的政府解決糾紛機制。行政機關調解民事糾紛，達成協議的應當制作調解書，不能達成協議的應當及時告知當事人救濟權利和渠道。2．充分發揮“大調解”機制的作用，大力開展社會矛盾糾紛排查調處工作。完善人民調解制度，積極支持居民委員會、村民委員會等基層組織的人民調解工作。
　　（三）切實解決人民群眾信訪舉報反映的問題。1．認真宣傳貫徹《信訪條例》，進一步完善信訪制度，暢通信訪渠道，維護信訪秩序，依法及時辦理信訪事項，切實解決人民群眾通過信訪舉報反映的問題，保障信訪人、舉報人的權利和人身安全。2．對可以通過復議、訴訟等法律程序解決的信訪事項，要引導當事人依法表達訴求，通過法律途徑解決爭議。

　　七、完善行政監督制度，強化對行政行為的監督
　?。ㄒ唬┳杂X接受人大監督和政協的民主監督。各級政府應當依照憲法和有關法律法規，自覺接受同級人大及其常委會的監督，向其報告工作、接受質詢，備案規范性文件；自覺接受政協的民主監督，虛心聽取其對政府工作的意見和建議。
　　（二）強化行政系統內部的層級監督。1．各級政府要加強對所屬部門和下級政府行政行為的監督，建立健全經常性的監督制度，不斷創新和完善內部層級監督方式。加強對重要部門、重大事項、重點崗位的重點監督，加強對公務員的教育、管理和監督，制定監督規范，完善監督機制，從制度上嚴格防止權力濫用和腐敗。2．繼續完善規范性文件備案監督制度。行政規范性文件要按規定及時報送備案，對報送備案的規范性文件，政府法制機構要嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，市政府公報要定期公布通過備案審查的規范性文件目錄。公民、法人或其他組織對規范性文件提出異議的，制定機關或實施機關應當依法及時處理。3．積極推進重大行政處罰決定備案審查，強化對具體行政行為的監督。政府法制機構要有針對性地組織開展專項行政執法檢查，及時發現并糾正違法或不當的行政行為。
　?。ㄈ┱J真貫徹行政復議法，加強行政復議工作。1．對符合法律規定的行政復議申請，必須依法受理；審理行政復議案件，要重依據、重證據、重程序，公正作出行政復議決定，保護公民、法人和其他組織的合法權益。2．完善行政復議工作制度，探索提高行政復議質量的新方式、新舉措，對事實清楚、爭議不大的案件，建立簡易程序解決行政爭議。3．加強行政復議機構建設，提高行政復議工作人員素質，完善行政復議責任追究制度。
　　（四）加強專門監督，提高監督實效。1．監察機關要依法加強廉政監察、執法監察和效能監察，督促行政機關工作人員廉潔從政，保證政令暢通，維護行政紀律，提高行政效能。2．審計機關要依法加強對財政預算執行、國有資產營運、政府部門和國有企業領導干部經濟責任等方面的審計監督，維護財經秩序，促進廉政建設。3．監察、審計機關要與檢察機關密切配合，及時通報情況，形成監督合力。4．各級行政機關要積極配合監察、審計等專門監督機關的工作，自覺接受其依法作出的監督決定，切實改進工作。
　　（五）認真執行行政訴訟法，依法接受司法監督。1．各級行政機關應當尊重和保障行政相對人依法提起行政訴訟的權利，支持和維護人民法院依法獨立行使審判職能。對人民法院依照行政訴訟法的規定受理的行政案件，要積極出庭應訴、答辯；對人民法院依法作出的行政判決和裁定，要自覺履行；對有關司法建議，要認真研究改進措施。2．建立行政機關負責人出庭應訴制度，并將執行情況納入依法行政考核評議內容。各級行政領導要通過參與出庭應訴，進一步增強法律意識，轉變工作作風，有針對性地研究解決存在的問題，改進行政執法工作。
　　（六）完善并嚴格執行行政賠償和補償制度。行政機關及其工作人員違法行使職權，侵害行政相對人合法權益并造成實際損害的，應當依法賠償。行政機關及其工作人員合法行使職權，對行政相對人造成合法財產損失的，應當依法給予補償。嚴格執行國家賠償法和有關賠償費用的管理規定，建立健全行政補償制度，保障公民、法人或其他組織依法獲得賠償和補償。積極探索在行政賠償程序中引入聽證、協商與和解制度。
　　（七）自覺接受輿論監督和群眾監督。各級政府和政府各部門要依法保護公民、法人和其他組織監督行政行為的權利，并為其實施監督創造條件。要完善群眾舉報違法行為和保護舉報人的制度，高度重視新聞輿論監督，對群眾舉報和媒體反映的問題要認真調查核實，依法及時作出處理。

　　八、增強行政法治意識，不斷提高依法行政能力
　?。ㄒ唬┨岣哳I導干部的法律素養和依法行政能力。1．各級政府和政府各部門的領導干部要帶頭學習憲法、法律和法規，增強法律意識，提高法律素養；認真學習《綱要》，把握依法行政的基本要求，不斷提高依法行政的能力水平。2．健全領導干部學法制度，把法律知識培訓納入領導干部理論培訓的總體計劃，發揮各級黨校、行政學院的主導作用，通過會前學法、專題講座等多種形式，定期或不定期地進行法律知識培訓；完善領導干部任職前的法律知識考試制度。
　　（二）加強行政機關工作人員依法行政業務培訓。1．堅持學用一致、分級分類的原則，采取個人自學與集中培訓相結合的方式，充分利用現代化信息手段，組織行政機關工作人員學習通用法律和專業法律，強化依法行政技能培訓，規范行政執法行為，提高依法辦事能力。2．制定行政機關工作人員依法行政培訓辦法和培訓考核大綱，明確培訓內容、學時和考核標準；要把依法行政知識培訓列入行政機關工作人員錄用考試、資格考試、任職培訓和更新知識培訓的內容。
　　（三）加強法制宣傳教育，營造良好法治環境。1．加強普法和法制宣傳，增強全社會尊重法律、遵守法律的觀念和意識。對國家和省新制定、修改的法律、法規或規章以及本市新出臺的行政措施，負責實施的主管部門要會同政府法制機構，采取有效形式，做好向社會特別是行政管理相對人的宣傳工作。2．積極引導公民、法人和其他組織依法維護自身權益，依法對符合法律援助條件的公民提供法律援助服務，逐步形成與建設法治政府相適應的良好社會氛圍。

　　九、加強組織領導，完善推進建設的責任機制
　?。ㄒ唬┘訌婎I導，明確責任。各地、各部門要把依法行政作為政府運作的基本準則，貫穿于行政管理的各個環節，切實加強領導；要根據本意見制定貫徹落實的具體辦法和配套措施，確保各項規定和要求落到實處。各級行政首長作為建設法治政府的第一責任人，對本地區、本部門全面推進依法行政工作負總責；分管領導是直接主管責任人，對分工范圍內的依法行政工作負責。
　?。ǘ┩晟埔婪ㄐ姓己酥贫?。各級政府要把依法行政工作情況作為考核行政機關及其工作人員的重要內容，列入年度目標管理體系。政府各部門要按照本意見明確的要求，結合各自實際，于每年年初提出年度重點工作目標報同級政府法制機構。政府法制機構要制定具體的措施和辦法，完善考核制度。
　?。ㄈ┘訌娬ㄖ脐犖榻ㄔO。各級政府和部門要切實加強法制機構建設，在機構編制、人員配備和經費保障等方面，為他們開展工作創造必要的條件，充分發揮其在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。各級法制機構要按照政治強、作風硬、業務精的要求加強自身建設，以高度的責任感和使命感，做好協調服務、督促指導、政策研究和情況交流工作，為推進依法行政、建設法治政府發揮積極作用。

 

二○○五年六月二十日